山东省民办高等教育政策现状及其诉求

　　[摘要]市场需求是民办高等教育产生与发展的源泉与动力，而政府的扶持政策是其繁荣的重要保证。从区域民办高等教育的发展现状来看，由于责任、角色、意识等方面的原因，不同省份的民办高等教育政策存在较大差距。山东省需要采取措施，加强对民办高等教育的政策扶持。
　　[关键词]政策诉求 民办高等教育 山东省
　　[课题项目]本文系2014年度全国教育科学“十二五”规划教育部重点项目“我国民办高校区域分布及影响因素研究”的阶段性成果。（课题编号：DFA140218，课题负责人：石猛）
　　[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）36-0028-03
　　市场需求是民办高等教育产生与发展的源泉与动力，而政府的扶持政策是其繁荣的重要保证。从区域民办高等教育的发展现状来看，由于责任、角色、意识等方面的原因，不同省份的民办高等教育政策存在较大差距，在一定程度上影响了当地民办高等教育的发展。例如，山东省作为我国的经济大省，其民办高校的规模与质量在全国有重要影响力，与其举办者的努力程度相比，各级政府的政策扶持力度还有很大的提升空间。
　　一、山东省民办高等教育政策的成绩
　　虽然国外有不少高水平的私立大学，我国也有私立教育的传统，但国家最初对“私立”或“民办”的标识存在一些疑虑，所以在发展民办高等教育时比较谨慎，态度是“先发展后规范”“允许与限制并行”。在这种背景下，山东省的民办高等教育政策逐步完善，但总体上并没有突破国家政策的范围。
　　1.民办高等教育政策的内容体系。当代民办高等教育具有自发性的特点，与“先设置后规范”的国家政策相适应，各区域的政策与法律规范并不是一开始就有的，而是伴随民办高等教育的发展，围绕民办高等教育机构的设置、审批、登记以及规划、监管、资助等要求逐步形成体系。《中华人民共和国宪法》（1982）颁布后，山东省人民政府根据鼓励举办各种教育事业的精神，颁布了《山东省社会力量办学暂行办法》（1985）。该规定是改革开放后山东省第一部专门性民办教育政策文本，从办学主体、收费标准和办学监管等方面对社会力量办学提出了诸多要求。20世纪90年代初，山东省社会力量办学机构开始涌现，有些办学机构取得了学历文凭考试试点院校资格，进而转设为独立设置的民办普通高职院校和民办本科高校。在此期间，山东省人民政府根据国家政策又于2002年颁布了《民办高等教育管理暂行办法》等规范与扶持民办高等教育发展的法律法规与政策，以解决其发展过程中出现的关键问题。总体来看，这些政策可以覆盖到民办高等教育发展的主要方面，包括管理体制、设置办法、办学秩序、收费标准、招生管理、税收管理、分类管理等，形成了从设置到规划、监管的内容体系。
　　2.民办高等教育政策的层级结构。层级管理结构反映了一种纵向的层级关系，民办高等教育的层级管理结构本质上探讨的是教育管理体制问题。以1985年颁布的《关于教育体制改革的决定》为标志，我国开始了高等教育管理体制改革的探索，在此过程中，政府的宏观管理职能得到加强。民办高等教育虽然是投资办学，但投资方式并不影响政府对其进行宏观管理。现实中出现的“管得过死”的现象，正是政府试图履行管理责任的表现。民办教育实行属地管理的原则，这种层级结构反映了“省市共同管理、以市为主”的各级政府机构共同管理的行政管理体制。与这种管理体制相适应，民办高等教育政策体系的层级结构也基本形成。一是省级政府部门的政策。1985年颁布的《山东省社会力量办学暂行办法》，从办学主体、收费标准和办学监管等方面对社会力量办学提出了诸多要求;2001年颁布的《山东省实施〈社会力量办学条例〉办法》，从设置与审批、管理与监督、保障与扶持和法律责任等方面对社会力量办学进行了规范……。从其内容来看，省级政府部门一方面要解释与传达国家政策信息;另一方面又要着眼于民办高等教育的发展进程，对其进行宏观政策引导。二是厅级行政管理部门的政策。2008年，经过省编办批准，省教育厅（省高工委）下发了《关于山东省教育厅职业教育与成人教育处加挂民办教育管理办公室牌子的通知》。根据该通知要求，在厅职成处办公室加挂民办教育的牌子，增配专职管理人员，负责全省、各地市民办高等教育的宏观管理、指导、服务工作，并协调处理民办高等教育的政策性问题。同时，省教育厅（省高工委）成立了民办高校工作领导小组，以服务于民办高校的党建、思想政治以及其他行政管理工作，具体事务由领导小组办公室负责。厅级行政管理部门的政策着力于统筹规划，并协调解决民办高等教育发展中的关键问题。三是地方政府及教育管理部门的政策。2009年，省教育厅颁布了《关于民办教育强化属地管理健全规章规范的意见》，要求省内各地市教育行政部门要设立专门的民办教育管理机构或在相关处室配备专职的管理人员，根据民办高等教育机构的规模和层次加强指导和监管。同时，各地市级政府也因地制宜出台了一批政策文件，如《潍坊市人民政府关于进一步加快发展民办教育的意见》（2013）。这些政策围绕民办高校的可持续发展，为当地民办高校实现科学化、规范化发展提供了政策保障，为民办教育发展创造了良好环境。
　　3.民办高校合法身份的确立。新中国成立后，数千年的私立教育传统在院校调整中被打破。在经历了近三十年的真空期后，当代民办高等教育重新崛起，但其作用在发展初期并未受到社会过多的重视。直到20世纪80年代后期，社会力量办学以多种形式进入公众视野之后，民办高等教育开始被认为是高等教育事业的“组成部分”，其地位和作用受到了一定的重视。但限于国家整体的发展环境以及民办高等教育机构办学水平等因素的影响，民办高等教育被视为“国家办学的补充”①。这一补充地位说明，民办高等教育是为了弥补公办高等教育的不足而存在的，其作用基本可以界定为“拾遗补缺”。山东省1985年颁布的《山东省社会力量办学暂行办法》，也认可了民办教育“组成部分”的定位，但民办高等教育并未在实践中突破其“补充地位”。后来，独立设置的民办学校不断涌现，国家又颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999），标志着社会力量举办普通高等教育的禁区被打破。在接下来的三年间，国家共批准民办高校56所，到2002年我国共有民办高校105所，其中山东省有8所。随着民办高等教育规模的扩大，社会力量办学的实际作用日益突出。期间，《山东省实施〈社会力量办学条例〉办法》（2001）中关于 “重要组成部分”的定性，标志着民办高等教育的作用和地位得到了加强。到了2011年，《山东省教育事业“十二五”规划》强调 “落实民办学校与公办学校同等的法律地位”，这实现了民办高等教育从“组成部分”到“重要组成部分”、从“补充”到“平等地位”的改变。为了激励社会力量投资办学，省教育厅联合四部门于2013年联合发布了《山东省非营利性民办职业院校认定管理办法（试行）》，非营利性的民办高校被认定为民办事业单位。自此，山东省民办高等教育从形式上和实质上都获得了合法性身份。