改革开放以来（１９７８—２００６）中国民办高等教育政策法规回顾与思考

　　摘 要：本文在梳理改革开放以来民办高等教育政策法规历史演变的基础上，归纳了民办高等教育政策法规的主要特征及存在的问题与不足。
　　关键词：民办高等教育；政策；法规
　　中图分类号：G649.20
　　文献标识码：A
　　文章编号：(2007)05-0048-07
　　
　　一、历史演变过程
　　
　　从1978年党的十一届三中全会确立改革开放的方针以来，我国的民办教育政策法规大致经历了以下四个阶段。
　　（一）观望阶段（1978年12月十一届三中全会召开后到1982年12月第五届全国人大《中华人民共和国宪法》颁布前）
　　1978年改革开放后，为了适应社会经济发展对专门人才的需要和满足人民群众的接受高等教育的愿望，国家对社会力量举办高等教育完全禁止的态度有所缓和，民办教育获得了一定的发展。北京自修大学成立（1977年）［1］、湖南九疑山学院（1980年）、长沙韭菜园大学（1980年9月）、长沙东风业余大学（1980年10月）、曙东财经专科学校（1981年1月）、北京中华社会大学（1982年3月，2002年后更名为北京经贸职业学院）、中国逻辑与语言函授大学（1982年4月）、广东业余大学（1982年）等8所民办大学（含高职）成立，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。尽管如此，由于名分不定，民办教育的发展举步维艰，得不到社会认可，得不到政府支持；同时，就学校性质而言，大多是由文化补习、短期培训班（或学校）发展而来的，还谈不上真正意义上的民办高校。由于缺少支持，这一时期的民办高校出现了许多特殊现象，如“挂靠”，即指由于当时的具体情况，办学者不能以个人或个人联合的身份举办民办高校，必须寻找一个固定的单位或团体作为主办单位，把学校挂靠在这个主办单位之下，才能获得教育行政部门的认可。而大多数民办学校不仅得不到挂靠单位的援助，甚至还要向挂靠单位交费。［2］
　　此阶段的民办高等教育政策法规主要是1981年《高等教育自学考试制度的试行办法》的出台。这种建立在个人自学、社会助学和国家考试相结合基础上的新型教育形式，它使民办高等教育作为一种社会助学机构正式获得了国家教育行政主管部门的认可，从而获得了一定的生存与发展的空间。
　　（二）认可阶段（1982年12月第五届全国人大《中华人民共和国宪法》颁布后至1993年2月13日颁布《中国教育改革和发展纲要》前）
　　这一阶段在国家的政策和法规中举办民办教育的合法性得到了确立，也出现了一些专门论述民办教育的政策性文件，包括通知、信件、暂行规定等，但没有系统性的指导民办教育的政策出现。确认举办民办教育的合法性的政策法规有：1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》，该法第十九条明确规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；1984年教育部转发了《北京市社会力量办学试行办法》，关于鼓励社会力量办学的意见中指出：“应举办各级各类职业技术及文化补习班。其课程设置、招生对象要尽可能与在职人员培训、高等教育自学考试、教师进修和社会青年职业培训相配合”；1985年中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》，其中提出“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”、“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”；同时提出要实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制。这些规定集中反映了80年代我国教育体制改革努力的方向，对地方办学、社会力量办学开始“松绑”，并给予了一定的自主权，促进了这一时期民办高等教育的快速发展；1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定:“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校”；1987年7月，国务院转发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，目的是为规范民办教育。虽然其中提出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，对民办高等教育的地位进行了说明，但同时第五条规定：社会力量办学“主要开展各种类型的短期职业技术教育、岗位培训，中小学师资培训，基础教育，社会文化和生活教育，举办自学考试辅导学校（班）和继续教育的进修班”。这就把民办高等教育限制在非学历教育框架内，这是我国改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的法规性文件；1992年，为了扶持民办高等教育发展，国家教委颁布了《关于社会力量举办高等教育进行国家考试试点方案》。学历文凭考试试点工作1993年从北京开始，后在北京、上海等五省（市）进行试点，至1996年共批准18个省、自治区、直辖市的近500所民办高等教育机构进行高等教育学历文凭考试试点工作。主要是对一些不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构，组织开展高等教育学历文凭考试试点工作。高等教育学历文凭试点的推行为民办高等教育机构举办和实施正规的学历高等教育提供了契机。
　　在这一阶段，国家在宪法上给予民办高校合法地位，并通过出台上述一系列政策法规加强了对民办高等教育机构的管理；这一阶段出现的相关法律条文和一系列政策都不失为对民办教育政策的积极探索，尤其是针对民办教育某一问题的具体规定可以视为建立独立的民办教育政策体系的开始。在这一阶段，民办高等教育有了显著的发展，尤其在1984年至1986年的三年中，全国新建的民办高校多达250所，形成了我国民办高等教育的第一个发展高潮，到1991年总量达到450所。但是，这一阶段国家的民办高等教育政策法规主要是一些散落在不同政策法规中的条文，这些政策仅仅是确立了民办高等教育的合法性，至于具体怎么办学、国家如何指导办学等基本问题都没有解决；一些具体的政策性文件往往只涉及民办教育某一方面的问题，政策的适用范围很窄，权威性也不够；对民办教育合法地位的确立虽然是一大进步，但整体指导民办教育办学方向的前瞻性政策却没有；民办高等教育结构单一，至1987年，具有从事高等专科学历教育资格的高校仅有2所，绝大部分为高等教育自学考试助考机构。［3］这样的政策法规环境虽然为民办教育的发展提供了一定的生存空间，但是不利于民办教育的长远发展和规范发展。
　　（三）扶持为主、辅以规范阶段（1993年2月13日颁布的《中国教育改革和发展纲要》后到1997年7月30日国务院颁布《社会力量办学条例》出台前）
　　1992年初，邓小平同志的“南巡讲话”，把人们的思想从热衷于争论姓“社”姓“资”的迷雾中解放出来，致力于社会各项事业的发展；同时，随着经济的持续增长，社会对高等教育的需求更加旺盛，举国上下都开始认识到政府包揽办学的局限性，由此民办教育进入空前活跃和全面发展时期。［4］而在这一阶段后期，由于前期民办高等教育盲目扩张而引起了社会和政府的关注和担忧，从而使政府出台了一系列规范发展的政策法规，并加强了审批控制，抑制了民办高等教育机构的发展势头。
　　此阶段的民办高等教育政策法规主要有：
　　1993年2月，经国务院批准颁布了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》提出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段……高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，同时还提出了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。这一管理方针在很长一段时间里一直被重申和贯彻。这对我国民办高等教育的发展起到了巨大的促进作用，为1990年代我国民办高等教育的发展奠定了基调。但《纲要》对社会各界共同办学的领域限定在职业技术教育和成人教育，同时，“加强管理”在某些时候、某些地方也成为限制民办高等教育发展的依据。同年8月，原国家教委出台了《民办高等学校设置暂行规定》。其中规定：“民办高校是我国高等教育事业的组成部分。”“民办高校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。”同时对民办高等学校的设置做了较为全面而细致的规定。这对社会各界特别是企业界参与举办民办高等教育是个极大的鼓励，促进了民办高等教育的发展模式由单一的“以学养学、滚动发展”模式向多样化发展模式转变；对民办高校的办学质量也起到了一定的保障作用。