刍议如何加强人防工程质量监督行政执法工作

　　人防工程质量监督是人民防空主管部门及其委托的人防工程质量监督机构对人防工程建设全过程实施监督检查的行政执法行为。近些年来，一些省市人防质监站在主管部门委托执法的基础上，积极申请法律法规授权执法，构成了一套人防工程质量监督行政执法体系并逐步开始运作。但人防工程质量监督执法工作的推进，也的的确确面临许多主观因素和客观条件的掣肘。如何解决当前人防工程质量监督行政执法工作中存在的问题，着力规范执法程序，切实提高执法地位，充分发挥执法作用，值得深入探讨。
　　一、加强执法观念
　　2009年，国家取消工程质量监督费，这是推进政府职能转变，推进依法行政，建立法制国家的重要举措。法制国家的基础是社会有自我管理的能力，企业能管好自己产品的质量和安全。所以管理企业是企业自己的事情，不是政府的事情。从法制的意义来看，政府对企业的约束是以执法手段来实现的，所以监督机构应转向执法。但由于多年来养成的“保姆式”、“第二监理”式的监督方式，使部分质监人员很难由“技术监督”向“执法监督”进行思维和观念上的转变。而且同建设部门工程质量监督工作相比，人防工程质量监督开展得比较晚，在法律法规授权执法上并不明晰，也很难界定，普遍是接受人防行政主管部门委托执法。尽管这样，由于对人防法律、工程条例、行政法规不熟悉、不了解，大多数质量监督机构法制观念淡漠，没有主动执法的意识，对执法工作尚存在一定的畏难情绪。
　　针对以上情况，需要人防质量监督机构顺应时代发展要求，正确处理好监督和执法的关系，做到执法与服务两促进、两不误。事实上，严格执法就是最大的服务，查处人防工程建设过程中的违法行为，是规范人防建筑市场的重要抓手，也是引导企业增强守法意识、质量意识和自律意识的必由之路，对人防工程的参建方而言也是帮助其知法、懂法、守法的过程。因此执法人员首先应当树立高度的使命感和责任感，树立依法行政、科学执法、执法就是服务的理念。
　　二、提高法律素质
　　执法人员对法律的解释，即发现和发掘法律，是必要的，同时又是有限制的。之所以必要，是因为法律在文字规定的后面有一个空间和时间的范围，且这个范围不是特别确定的，它往往会有一定的张力。之所以有限制，是因为其张力是有限度的，超过了其限度，就是对法律的修改。行政执法人员的法律意识和法治观念对执法的影响是客观存在，甚至是关键性和决定性的。这是因为：其一，法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂即是法律的目的、原则、精神，而执法人员要真正正确理解法律的目的、原则、精神，必须依赖于其法律意识和法治观念。例如《行政处罚法》的目的是规范行政机关的行政处罚行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关在实施行政处罚时，如果不把握这一立法目的，就可能为惩罚而处罚，为财政目的而处罚。其二，法律不是法律条文的堆积，法律是一个由各种相互联系、相互依赖的法律规范构成的有机整体。执法人员在适用某一法律的某一具体条文时，不仅要正确理解该条文的内涵和外延，而且必须同时考虑相应法律的相关条文，甚至要考虑其他法律的相关条文，而要做到这一点，行政执法人员没有很强的法律意识和法治观念是不可能的。其三，法律适用不是简单地、机械地、对号入座地将法条适用于立法者事先设计好的某种确定的情境的活动，法律适用完全是一种创造性的复杂劳动。首先，法律条文既是确定的，又是不确定的，特别是许多弹性法律概念，如“情节严重”、“情节轻微”、“重大损失”等不确定用语，执法者在适用这些概念、用语于具体情境时，有着相当大的斟酌、裁量空间。至于法律适用的具体情境，更不是立法者完全能事先设计和确定的，即使立法者能对之事先预测，此种预测也只能是大致的和粗略的，客观世界的变化是无穷尽的，尤其是现代社会，科技和经济发展的速度简直超乎人们的想象。在这种情况下，执法者如果没有很强的现代法律意识和法治观念，而只知机械地，死板地适用法律条文，其在执法实践中可能会处处陷于迷茫，其要么会埋怨立法不完善，以至于对相应问题、相应事务以法无明确规定为由推托不管，实施行政不作为；要么随意地胡乱解释法律，曲解或者完全背离法律的目的、原则、精神，滥用职权，侵害相对人的合法权益。其这样做，最终显然不是维护，而是进一步损害社会、经济秩序。具体到人防工程质量监管上，由于工程质量问题有大有小，问题产生的原因错综复杂，往往在执法过程中需要执法人员凭扎实的法律基础和丰富的工程管理经验清晰地判定和界定参建各方的质量责任。同时，熟练掌握执法技巧，正确把握执法的灵活性，也是每一个从事行政执法工作者的基本功。由此可见，行政执法人员的法律素质对于保证执法目标、任务的实现有着极为重要的作用。
　　三、重视执法程序
　　在美国宪法中有“法律的正当手续”一词，就是指任何法律的实施必须通过法定正当的程序。“法律正当手续”的功能，就在于限制政府官员、行政执法人员在人民权利上的一切越权、侵权、专横、独裁的行为。而执法者的权力、行为有了监督约束，才有真正法治可言。“法律的必要手续”实际上已逐步成为现代法治社会发展中的一种共识。
　　从法治理论看，法治实际上自始至终是用法律对行政权力的设防和限制，而其中法定的执法程序和规则本质上是对行政执法权的限制和约束。它反映了法治体制、法律正义观基本价值的核心，真正的法治必须以有效程序强制约束权力，确保社会相对平衡意义上公正的实现。在没有程序保障的地方，是不会有真正的公民权利保障的，而法定程序保证了行政执法机构不得使用专横、反复无常和不合理的执法手段来侵犯当事人的权利。在这一角度上，依法行政的含义就是严格遵守法定的执法程序，使整个执法过程置于有效监督和约束下。法律的公正性很大程度取决于执法程序本身，按照公正严格的法定执法程序去执法，就会尊重自然而然产生的执法结果。
　　解决遵守法定程序问题，必先从思想意识上入手。从目前情况看，相当一部分人防质量监督站的领导和工作人员对法定程序有片面理解，他们既承认程序对执法工作的重要，却又认为过于繁琐的程序束缚执法手脚，降低了执法的效率和打击的力度，稍有不慎还会“触雷”，在内心深处对程序有抵触，在工作上或规避程序或变更程序内容，甚而对正常执法过程加以权力干预。其实，打击力度与遵守程序并不矛盾而是相辅相成。离开法定程序，执法无效，错案发生使执法机构不断要花费人力物力去纠偏改正，行政执法机构和法律的可信度降低，虽忙忙碌碌又何来打击力度？而严格依法行政，虽程序看似繁琐，却是环环相扣，真正做到事实清楚，证据充分，法律适用恰当。定性准确，程序合法，打击准确，又何惧力度不强？执法人员切莫以为行政相对人没有异议便可以为所欲为，在法律面前其实每个人都在其控制之下，这是法治的核心。执法人员必须充分重视法定程序，熟悉掌握并自觉运用程序来规范执法行为。
　　依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家是社会发展的根本要求和必然趋势。加强与发展人防工程质量监督的行政执法工作，实现依法治理、依法监管人防工程质量，也是人防工程质量监督工作的根本方向。随着国家依法治国、依法行政进程的加快，人防法制建设工作也必然将得到加强与发展，只有从观念上力争转变，从法律法规基础理论研究上寻求突破，在依法开展执法工作上积累经验，在工作协调上多做努力，才能将人防工程质量监督行政执法工作有效开展，有力推行。