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亟待再造的教育经费投入体系

无忧文档网    时间: 2019-11-13 06:10:57     阅读:

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  随着教育经费占国内生产总值4%目标的实现,教育经费的使用与分配问题引起了社会关注。发达地区的教育投入远远高于不发达地区,而一些落后地区想支持教育发展很是困难。当代中国的教育投入体系问题已经引起全社会高度重视。教育经费投入需要“体系再造”。
  计划体制落后于时代
  现行义务教育体系是在上世纪80年代之后逐渐建起来的。1986年4月,六届人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》。该法的实施极大地促进了中国义务教育的发展。到了1999年,全国小学生的净入学率已达99.4%,升学率达94.35%,且在全国大部分地区,在就近入学前提下,实现了百分之百的入学率。
  但随着市场经济制度的推广,在计划经济体制下设计建立的当前基础教育经费拨付方式,弊端开始显现。上级财政给学校拨款,并指导学校具体运用。这使得学校领导和管理者缺乏危机意识,上层决策者对基层教育的直接干涉过多。一旦体制发生变化,机制僵化的特点就暴露无余。现有教育财政体系的弊端还体现在资金筹集方面。中国的教育资金筹集模式一直是基层自筹为主。但是,上世纪90年代的分税制,将大部分税源上移到中央财政,却依然要求基层政府负责拨付教育资金,造成了市场经济建立后出现的中小学的资金严重短缺问题。随着改革的深入,政府工作重心的转变,也因为义务教育规模的不断扩大,学生人数的不断增加,中国义务教育的资金缺乏和教育不均衡问题越来越严重。近年来中央政府加大了对教育资金的划拨力度,部分地扭转了地方教育财政吃紧的现象,但这是在中央和地方各级政府开征教育附加,向企业和民众加税的前提下实现的。可以说,中国从未建立过稳定、合理、有效的教育资金筹集渠道,拨付方面也存在严重的忽视义务教育的不合理现象。
  世界各国政府的教育资金多用于基础教育,让高等教育自行发展并引导国家发展。而我国教育部门却把重点放在引导高等教育发展上,忽略了基础教育建设。早年间,中国科技落后,只好集中力量办大事,优先解决高校和科研问题,相应忽略基础教育。2012年,实现教育经费占GDP比例4%之后,国家新增了6000亿教育经费。其中,对高等教育的增加份额比基础教育增加的份额更大。据21世纪教育研究院副院长熊丙奇介绍,政府把新增教育经费优先用于免除高等学校的债务。收支两方面的弊端,促使中国教育财政体系亟需改革。
  收费不应挪用,拨付不应截流
  2012年,教育经费拨款占GDP比例4%这一历史性的突破,是靠加税方式实现的。财政部副部长张少春向全国人大常委会披露报告,中央政府允许地方政府全面开征地方教育附加以及从土地出让收益中按比例中来计提教育资金,筹措教育经费。张少春点明的经费筹集路径包括“新增财力要向教育倾斜”“全面开征地方教育附加”。根据张少春发言中列出的数据,2011年1到11月全国公共预算安排的教育支出达到12332亿,和上年同期相比增长了25.8%。与此同时,教育费附加征收了1231亿元,同比增长达到46.5%。以教育的名义开征的新税种,是否全部用于教育,还需更多地监督、审核、公示。
  不管道路如何曲折,过程如何复杂,甚至运营损耗过大,幸运的是,在2012年,4%的目标真的实现了。但并不是所有地方都能完成4%的指标。湖北省教育厅对地方的教育经费支出比重进行分配,其中洪湖市要求达到财政支出的11.96%。2012年洪湖市财政收入为7.3亿元,按照湖北省教育厅的要求,2012年洪湖市的教育支出应该为3.38亿元。但是由于当地财政吃紧,在2012年年初的财政预算中,洪湖市财政的教育支出只有不到1.6亿元,距离3.38亿还差近1.8亿元。为了完成这剩下的1.8亿元任务,在年中财政审计时,财政局在预算中追加了4500万元经费,然后又从地收益里拿出5300万元,剩下的8000万元则是从高中教育经费里拿出来的。这种拆东墙补西墙的做法,直接导致了该市高中教师的绩效工资低,教师投诉教育部门制作两套工资表瞒上欺下。接投诉后,洪湖市市长夏锡璠承诺:从2013年元月开始,教师绩效工资月均增加120元。矛盾看似解决了,更多问题却被推到了更基层。洪湖市许多学校表示,因财力有限没有为教师购买公积金。宣恩县一名执教十多年的教师表示,每月工资账户到账仅有1600元左右。
  教育经费占国内生产总值4%目标的实现,是依靠筹资任务层层下压实现的。对此,熊丙奇称,教育经费从上到下层层拨付,但筹款却要从下往上,这矛盾无法解决,还给了一些地方政府部门截留资金的机会。要避免经费被挤占、挪用,有必要建立直接将经费拨付到学校账号的体系,并明确要求政府无权动用学校的账号。要确保教育经费到位,必须建立直接拨款到校甚至到人的拨付体系。
  教育券拨付更有效
  从中外各方面经验看,经费直接拨付并不难。2009年,中国股市推出创业板,一个名为吉峰农机的创业板上市公司在开盘后几周内股价连番3倍。为什么会这样?时任财政部预算司副司长的李承告诉《教育》旬刊记者,政府从2004年开始尝试向农民直接提供农机补贴,当年投入试点补贴8000万,到年底时进行验证:农业部长坐在办公室里打开电脑,能随时看到每一个农民领到了多少补贴,买到了什么农业机械,还能直接和农民通电话,随时查证。于是第二年,国家的农机补贴就上升到80亿,又过了一年,农机补贴达到数百亿。农机行业随之得到巨大发展。
  2004年至今已有9年。直接拨款到个人的技术,在9年前的中国即已经成熟,并在中国农村地区得到了100%应用。教育部门运用直接拨款方式有何难?
  熊丙奇提出了拨款体系之外的另一个问题——拨款到位只是手段,资金运用是否有效才是关键。这要靠基层学校具体落实。他说:“对于办学,政府部门主要的职责是投入和监管。要让政府保障投入,不能一切由政府说了算,必须建立地方教育拨款委员会,负责制订当地的教育预算,并监督政府部门落实预算。” 社会学者哈耶克提出,完全计划的教育拨款会带来效率低下和结果不公。不能用单一、无所不知的计划,来取代无数行为个体的独立决策。中央计划用静态模式来对动态的、不断变化为特征的教育投入和产出进行垄断性财政拨付,相当于刻舟求剑。相比之下,价格机制和消费者选择权有更高的效率,受教育者的自主选择,会自动产生最有利于全社会的结果。哈耶克的结论是,应该用教育券制度,把教育选择权交给受教育者本人。教育券制度直接来自哈耶克和米尔顿·弗里德曼。这两位一个是近50年来最著名的社会学者,一位是诺贝尔经济学奖得主。经济学家弗里德曼最早提出教育券设想,哈耶克完善了教育券制度。教育券把直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算后,直接发放给家庭或学生,学生凭券自由择校,不受学区和学校公私性质的限制,学校凭券到政府部门兑换经费。

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