检察机关与行政执法机关相互衔接工作机制的问题及完善
[关键词]行政执法机关；检察机关；衔接
行政执法与刑事司法衔接是指在行政执法过程中将超越行政机关执法范畴涉嫌构成犯罪的案件,尤其是涉嫌破坏社会主义市场经济秩序和妨害社会管理秩序的行政处罚案件,从一般行政执法中分流出来,及时移送刑事立案,其目的是监督依法行政,充分发挥行政执法机关发现、揭露犯罪、打击犯罪方面的能动性,对行政执法权力与刑事司法权力进行整合,以形成打击合力,达到规范、制约行政执法权的目的。
在我国，目前行政执法部门向司法机关移送涉嫌犯罪案件存在着“三少”的情况，一是移送的部门在全部行政执法部门中占的比例少；二是行政执法部门移送的涉嫌犯罪的案件在全部查处案件中所占比例太少；三是行政执法部门移送的案件能够达到立案标准的少。
一、出现这种问题的原因
一是移送意识差。
二是业务水平欠缺。
三是地方保护主义和部门利益驱动的问题。
四是移送案件工作机制不健全。
五是监督不到位。
检察机关依法承担着立案监督的职责。但是，由于缺少相应的法律规定，近几年检察机关开展立案监督的主要对象为公安机关，而对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督则很少或未涉及，加之移送案件程序缺乏规范，使得此类案件移送难以得到切实监督。
二、加强检察机关“移案监督”的意义
第一，有利于形成合力打击经济犯罪，维护市场秩序，促进市场经济良性运行。
第二，有利于预防职务犯罪。
第三，对于促进司法体制改革，推动依法治国，建立法治政府具有积极意义。
三、目前检察监督面临的困难
（一）缺少可操作的法律依据
（二）缺少归责机制
四、对强化检察监督，促进行政执法与刑事执法衔接的几点设想
对于强化检察机关对于行政执法行为的监督,我们认为可以两个阶段来实现。
第一，实践探索阶段，笔者认为，当前应该从两方面开展工作。
首先，各地检察机关应当以当前国家加强对经济犯罪侦查工作为契机，深入贯彻落实《意见》精神。积极联络各级行政执法部门，尽快建立行政执法与刑事执法衔接工作机制,充分发挥“联席会议”的作用，协商制订关于案件移送程序、监督权限及程序以及违反程序的责任追究等一系列制度，促进工作联系制度化；确立检察机关定期对执法机关执法情况进行检查的制度。检察机关要发挥自身职能优势，把对行政执法的监督与打击预防职务犯罪结合起来。今后，我们可以把依法移送犯罪案件作为预防职务犯罪教育的一部分，使移送意识深入执法人员心中。在加强监督的同时，深挖“不移送”背后的犯罪。检察机关立案监督部门通过个案审查和执法情况检查，发现应当移送而未移送的涉嫌犯罪案件可能涉及执法人员存在收受贿赂、徇私舞弊等职务犯罪的，将联合本院自侦部门进行调查，发现行政执法人员犯罪线索的，要依法立案查处，严厉打击行政执法人员职务犯罪，整肃执法队伍。
其次，各级检察机关还要进一步拓宽监督渠道。一是尝试建立检察监督与舆论监督的连接制度，充分利用广大新闻媒体触角广泛，深受群众信任的特点，将媒体发现的违法行为线索及时报送检察机关，作为检察监督的重点关注内容，从案件一开始就予以关注，保证案件得到依法处理。二是做好法律监督宣传工作，在广大群众心目中形成监督意识，发现行政执法机关应当移送犯罪线索而未移送的，能够及时向检察机关反映。
这些实践活动的顺利开展，将会产生良好的社会效果和法制效果。在实践中能否发现新问题、新情况，加以总结归纳，将对下一步的工作奠定良好的基础。
第二阶段就要进入最关键的立法阶段，将好的做法和成果，通过法律的形式固定下来。这一阶段可以分两步走。
第一步，地方立法。在不违反上位法的前提下，检察机关可以建议省市人民代表大会制定相应的地方性法规，对于检察机关开展“移案监督”、完善执法衔接机制做出规定，并结合各地情况，做出具体的调整。
第二步，上升到全国范围。检察机关可以建议国务院对于行政执法机关接受检察监督问题做出相应规定，也可以建议人大对《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《行政处罚法》作相应的修改，通过立法，最终确立检察机关对于行政执法行为的监督权，构筑更为合理的、更加规范的行政执法与刑事执法工作衔接机制。
在立法时，除了解决前面所列举的几个问题之外，还要注意，在设计检察监督制度时，应当充分考虑检察监督作为外部监督和法律监督的特点。基于保障行政机关依法独立行使职权这一前提，我们不能过分强调对行政行为制作过程的监督。检察机关的权限要受职权法定原则的严格约束，它不可能包揽所有的监督职责。对于检察机关确实有必要予以监督的执法环节，相关检察权的设计应当以提高检察机关及时发现犯罪的能力和增强检察监督效果为目标。
一是根据行政公开原则的要求，赋予检察机关必要的、具体的调查措施，确保检察机关能够及时了解执法机关是否掌握了犯罪线索。建议在《人民检察院组织法》中增加一条，检察机关如果认为其他机关查处的案件涉嫌犯罪应当进入司法程序的，有权力调取案件卷宗进行审查，被调取机关必须配合。
二是明确检察机关监督行政执法机关移送刑事案件的方式，进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。检察机关认为行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索，通知行政执法机关移交的，行政执法机关必须移交；拒不移交的或者无故拖延时间的，可以追究有关责任人员的法律责任。这方面还要建议通过“两高”司法解释，对玩忽职守和徇私舞弊不移交刑事案件罪作进一步的解释，特别是对非徇私不移交刑事案件且情节严重的行为，建议将其纳入玩忽职守罪的范畴。
三是赋予检察机关提议处分行政机关工作人员的权力。可以通过修改《行政处罚法》，赋予检察机关行政处分提议权，明确检察机关的提议的法律效力。有关机关收到检察机关的提议之后，应当立案调查，并在调查核实的基础上作出是否给予行政处分的决定。在这方面，笔者建议在《行政处罚法》或者国务院规章中，对于疏忽大意或者业务能力差导致刑事案件线索流失的执法人员，处以暂时或永久调离执法岗位的处罚，并把相关刑事法规知识作为取得执法资格必要条件。
总之，通过从实践到立法，逐步深入探索，最终实现强化检察监督，促进依法行政，完善行政执法和刑事执法全面衔接的工作机制，是打击犯罪，维护社会主义市场经济秩序的必然要求，是维护广大人民群众利益的重要举措，也是实现司法体制改革，推动依法治国的根本要求,必须不断坚持、完善，达到最佳效果。□ （编辑/穆杨）
