我国终身教育立法问题研究
摘 要 2010年7月，我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中明确将“构建体系完备的终身教育”作为我国教育发展的战略目标之一。虽然《纲要》确立了建立终身学习体系的教育发展目标，也为实现这一目标做了大致的措施安排，还在实践层面推动了大量终身教育活动的开展。但迄今为止，我国除了包括福建省、上海市、河北省、太原市、宁波市在内的五个地方出台了内容相对简单的终身教育促进条例外，国家层面上仍然没有相对成熟的立法方案。本文在明确终身教育基本内涵及其意义的基础上，分析国家为终身教育立法的必要性，探讨终身教育立法需要先行解决的一些问题，并就我国终身教育立法的制度提出了自己的设计思路。
关键词 终身教育 终身教育立法 制度设计
作者简介：冷荣芝，北京市石景山区业余大学，副教授，研究方向：经济法、知识产权法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.128
在我国的改革开放进入新阶段、全球竞争环境日趋复杂的今天，国家之间的竞争以及企业之间的竞争都变成了以人才为基础的科学技术竞争。各国都希望借助终身教育的发展来推动国民素质以及劳动力水平的提升，终身教育的发展水平已经成为关系各国长远发展的关键问题。我国在整体教育水平有待提升、终身教育起步较晚的情况下，如何通過终身教育立法为终身教育的发展提供更大的制度空间、激活各类社会资源进入终身教育领域以为终身教育发展注入强大动力成为我国必须尽快解决的问题。本文在明确终身教育基本内涵及其意义的基础上，分析国家为终身教育立法的必要性，探讨终身教育立法需要先行解决的一些问题并就我国终身教育立法的制度设计提出了自己的思路。
一、终身教育相关问题研究
（一）终身教育及其意义
根据瑞典T.胡森和德国T.N.波斯尔思韦特主编的《教育大百科全书》第4卷中的表述，终身教育是指贯穿人的一生所进行的学习活动，这种学习不局限于儿童和青少年，也不只限于在教育机构中进行，是从婴儿开始贯穿人一生的教育 。
曾任联合国教科文组织终身教育部部长的E.捷尔比对终身教育给出的定义是：“终身教育应该是学校教育和学校毕业以后教育及训练的统和;它不仅是正规教育和非正规教育之间关系的发展，而且也是个人（包括儿童、青年、成人）通过社区生活实现其最大限度文化及教育方面的目的，而构成的以教育政策为中心的要素。”
根据上述表述或者定义，“终身教育”最重要、最基本的观点就是每一个教育活动、教育阶段都只是终身学习的一个部分。终身教育以及终身学习的理念或思想之所以在被提出以后就迅速得到认可并被积极推广，是因为，时代的发展、科技日新月异的变化要求人们不断地学习、充实和完善自己。越来越多的人意识到，无论是在工作还是生活过程中，人们都需要不断的学习各种知识以满足工作和生活的需要，仅仅依靠在学校教育阶段所学的知识和技能根本无法适应社会领域日新月异的变化和需求。
站在国家层面上分析，在当今世界经济形势和竞争格局中，越来越多的国家深刻意识到，全球经济发展已经进入新阶段，经济发展的动力已经由之前的资源、资本转换为科技创新和科技应用。无论是国内企业之间的竞争还是国际上国家和国家之间的竞争，都已经变成了依靠科技和制度创新的竞争，而这种竞争的核心是人才竞争。只有那些拥有更多具有创新意识和创新能力人才的企业或者国家、那些拥有更多高素质劳动力的企业或者国家，才能在激烈的竞争中占据竞争优势。因此，高端人才、适应经济发展需求的高素质劳动力的培养成为各国教育活动确定的、不可动摇的目标。同时，各国也都已经意识到，人在不同的阶段有不同的学习需求，完全依靠传统的包括小学、中学、大学在内的学校教育已经无法让社会公众获得可以应对经济、社会和技术等变化的全部知识和技能。社会公众或者劳动者想要应对主要由科技创新和科技应用带来的瞬息万变的经济、社会发展状态，就必须要不断的进行知识更新和技能提升，需要不断地学习。而这种学习需求需要由持续贯穿人的一生的终身教育活动来满足。因此，各国都意识到了终身教育对于国家发展的重要性，并且开始在国家层面上确定终身教育的发展目标、制定终身教育发展战略。
（二）立法上终身教育的范围
从前述关于终身教育的理论界定可以看出，终身教育是涵盖人的一生所接受的所有教育的概念。但是，从“终身教育”概念的产生背景和人们对它的认知和理解来看，终身教育又显然与先前已经存在的诸如小学教育、中学教育、大学教育等传统教育形式不同。
我们认为，理论上的终身教育应当包括人的一生所接受的全部教育当然是没有问题的。但从立法上讲，我们要在法律上对上述定义下的终身教育活动做出规范和引导，目前的状态下是无法实现的。主要的原因是，我国目前包括学前教育、义务教育、高中教育、大学教育等不同阶段的教育承担着不同的教育功能，也具有不同的特点，很难用一部统一的终身教育法涵盖具有不同特点、承担不同教育功能的不同教育阶段的教育活动。另外，现有的针对前述各种教育形式的法律制度已经在教育内容、教学对象、教学形式以及监督管理等方面形成了各自不同的制度。而且，由于国家要通过不同阶段的教育实现不同的教育目标，这些被分阶段、分散确定的教育目标很难融入到一部统一的法律当中，或者融入统一的法律当中设置统一的目标或者行为规范可能是不科学的。比如，将义务教育和高等教育放到一部法律当中，如何设定教育目标、教育管理制度、如何监管和评价教育活动效果等都是考验立法者的大问题。
