中外合作办学的政策分析

　　［摘 要］ 中外合作办学在走过十多年的历程之后，已成为我国教育事业的一个重要组成部分。随着对外开放领域的不断扩大以及高等教育改革的不断深入，国家关于中外合作办学的一系列政策相继出台。这些政策是积极的，但也存在着政策滞后、目标脱节、教育主权及办学质量缺乏有效保障等几个方面的问题。必须完善具体的相关政策，积极引导中外合作办学持续健康发展。
　　［关键词］ 中外合作办学 政策分析 高等教育
　　［中图分类号］ G513.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1005—5843 (2008)03-0026-03
　　［作者简介］李永强，金璐，南京师范大学教科院硕士生（江苏南京 210097）
　　
　　一、中外合作办学政策的产生与发展
　　
　　中外合作办学是我国改革开放后在教育领域里出现的新生事物，从20世纪90年代初开始至今，经历了十多年的发展历程。近年来，随着我国对外开放领域的不断扩大以及教育改革的不断深入，中外合作办学发展十分迅速，办学规模逐步扩大，办学层次逐渐提高，办学模式也趋于多样化。据不完全统计，截至2004年底，在28个省(自治区、直辖市)，经批准设立和举办的中外合作办学机构和项目近800个。其中，实施高等学历教育的机构和项目270多个。截至2004年6月30日，授予国外学位与香港特别行政区学位的合作办学在办项目已经达到164项。中外合作办学正逐渐成为我国教育对外交流与合作的一种新形式，成为加快培养社会主义现代化建设事业急需的各类人才的新途径，已经形成了一批办得好、质量高、有特色、受欢迎的中外合作办学机构或项目。
　　1984年9月，我国签署了《亚太地区高等教育相互承认学历、学位和文凭公约》，这为我国与其他国家的学分、学历、证书、文凭和学位互认提供了政策依据。此后，我国境内的合作办学机构逐渐增多，在这种情况下，国家教委有关部门于1993年6月30日下发了《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》(下称《通知》)，明确指出：多种形式的教育对外交流和国际合作是中国改革开放政策的一个重要组成部分；开展中外合作办学应遵守中国法律，贯彻中国教育方针，经教育主管部门批准并接受其管理和监督。1995年1月26日，国家教委又颁布实施了《中外合作办学暂行规定》(下称《暂行规定》)，就中外合作办学的意义、性质、必要性、应遵循的原则、审批标准及程序、办学主体及领导体制、证书发放及文凭学位授予、监督体制等各个方面进行了规定，搭建起我国中外合作办学政策的基本框架。1996年，国务院学位办公室发布了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，作为《暂行规定》的重要补充，使中外合作办学步入了依法办学、依法管理的轨道。
　　2001年11月1日，中国加入WTO，在教育领域作了相应的承诺，我国将在更广领域、更高层次上与世界上教育发达国家进行交流和合作。我国签订的《服务贸易具体承诺减让表》，对教育服务做出了承诺，其中在市场方面承诺有限开放高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其他教育市场；在教育服务提供方式上允许商业存在，即允许中外合作办学，并允许外方获得多数拥有权。我国加入WTO以后，扩大开放成了不可回避的责任和义务。2003年3月，国务院颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》(下称《条例》)。2004年6月2日，为了更好地实施《条例》，教育部发布了《〈中华人民共和国中外合作办学条例〉实施办法》(下称《实施办法》)，并于2004年7月2日起开始执行，《中外合作办学暂行规定》同时废止。作为《条例》的配套规章，制定《实施办法》实现了三项突破：制定有关教育部门主管的中外合作办学项目的审批和管理办法；吸收《民办教育促进法》及其实施条例的成果，明确中外合作办学机构享受的同级同类民办学校的优惠政策；进一步明确有关中外合作办学的管理和规范方面的制度，增强其可操作性。2004年8月20日，教育部又下发了《教育部关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》，对中外合作办学机构和项目依法进行复核。《条例》及《实施办法》的出台对中国现阶段的中外合作办学工作具有重要价值，标志着中外合作办学进入了法制化阶段。
　　
　　二、中外合作办学政策的积极影响
　　
　　1．扩大开放，积极引导。坚持扩大开放，引进外国优质教育资源是制定《中外合作办学条例》的基本出发点之一。该条例将《中外合作办学暂行规定》中的“中外合作办学是对中国教育事业的补充”修改为“是中国教育事业的组成部分”，体现了我国教育开放程度的加深和国家对中外合作办学的支持态度。对此，《中外合作办学条例》规定：国家鼓励引进外国优质教育资源的合作办学；国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学。《实施办法》更进一步规定：国家鼓励中国教育机构与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学；鼓励在国内新兴和急需的学科专业领域开展合作办学；鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学。同时，还规定教育行政部门对发展中外合作办学作出突出贡献的社会组织或者个人给予奖励和表彰。
　　2．对能否取得合理回报作了规定。《实施办法》进一步明确“中外合作办学机构根据国家有关规定，享受国家给予民办教育的扶持与奖励措施”，对中外合作办学者能否取得合理回报作出了规定。合理回报是《民办教育促进法》创设的对民办学校出资人的扶持和奖励政策。根据与民办学校同等扶持与奖励政策的原则，《实施办法》规定，中外合作办学者可以从中外合作办学机构的办学结余中取得合理回报；要求取得合理回报的，应当在中外合作办学机构章程中明确进行规定；合理回报的取得程序，按照《民办教育促进法实施条例》的有关规定执行。同时，《实施办法》也规定了九种不得取得回报的具体情形。
　　3．规范办学，细化管理规定。关于设立中外合作办学机构，《实施办法》从以下几个方面进一步细化了《条例》的规定：明确规定中外合作办学者应当如期、足额投入办学资金，不得抽逃办学资金，不得挪用办学经费；根据实际情况，规定中外合作办学者作为办学投入的知识产权，其作价可以由双方按照公平合理的原则协商确定；规定中外合作办学机构不得举办其他中外合作办学机构；规定已举办中外合作办学机构的中外合作办学者申请设立新的中外合作办学机构的，必须通过有关部门组织的评估。
　　4．原则具体化，保护各方权益。《中外合作办学条例》规定，中外合作办学机构应当依法维护教师、学生的合法权益。《实施办法》更进一步要求：在学生权益保障方面，中外合作办学机构应当提供符合标准的教育教学设施、设备，按照招生承诺开设相应课程，保证教育教学质量；应当依法建立学籍管理制度，按学年或学期收费并公示；每年向社会公布该机构或者项目的办学层次和类别、专业设置、课程内容、招生规模、收费项目和标准等情况。在教师权益方面，中外合作办学机构应建立教师培训制度，为受聘教师接受相应的业务培训提供条件；聘任教师和管理人员，应当遵循平等原则，签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。
　　
　　三、存在的问题及完善政策的建议
　　
　　1．政策滞后问题。自1995年1月公布《中外合作办学暂行规定》至今已十多年，但中外合作办学发展缓慢。2004年，全国具有招生资格的普通高校有1 671所，其中只有不足100所高校举办中外合作本专科专业；2004年全国普通高等学校本专科计划招生400万人(实际招生447.34万人)，中外合作办学的本专科专业总共只招生1万余人，不足招生总数的0.5%。中外合作办学发展缓慢，与国家相关政策滞后、落实不到位具有密切关系。比如，教育部在《关于当前中外合作办学若干问题的意见》中指出：“开展中外合作办学，要密切结合国家、地方和区域经济发展对各类人才的需求以及学校学科建设的需要，鼓励在国内急需、薄弱和空白的学科领域与外国高水平大学以及具有优势学科的大学开展合作办学，引导中外合作办学逐步向中西部地区发展。”既然国家鼓励在西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学，就必须制定具体的相关政策，积极引导国外教育机构与西部地区高校合作办学，对参加合作办学的国外教育机构，给予在其他经济领域适当的优惠；对参加合作办学的西部地区高校，则给予政策上的大力支持，教育经费上的适当扶持。国家鼓励在国内新兴和急需的学科领域开展中外合作办学，就必须制定具体的相关政策，引导国内高校积极寻找拥有优质教育资源的国外合作伙伴，联合举办这一类的专业。