民国时期教育督导制度的特点及启示

　　【摘      要】民国时期的教育督导制度在沿袭清末旧制和借鉴西方经验的基础上，经过不断发展完善，已形成完备的制度体系，建立了独立的教育督导组织和比较完备的督导法律法规体系，形成了一支高素质的督导队伍，实施督学与督政、监督与指导并重的督学方略等，这些做法对我国现代教育督导制度在督导法制体系、督导机构及督导队伍等方面的建设与完善具有重要的借鉴意义.
　　【关 键 词】民国时期;教育督导制度;视学;特点;启示
　　民国时期的教育督导制度在沿袭清末旧制和借鉴西方经验的基础上，经过不断发展完善，已形成完备的制度体系。从政治视角上讲，“决定教育制度性质的是政治制度。”①民国的教育制度固然有其局限性的一面，但教育作为一种相对独立的培养人的社会活动，如果仅从政治角度对其进行评价，难免有失偏颇。因此，我们应该拂去政治的面纱，客观地、公正地、专业地看待民国时期的教育督导制度，以期为我国现代教育督导制度的完善提供借鉴。
　　一、民国时期教育督导制度的特点
　　教育督导是根据国家有关教育的法律、法规、方针政策，由专门的督导人员对教育行政部门和各级各类学校进行监督、检查、评估、指导，旨在加强国家对教育的全面管理，以保障教育方针和政策的贯彻实施，提高教育质量，促进教育事业健康发展。民国时期的教育督导制度，在教育督导组织体系、督导法律法规、督导队伍及督导方略等方面都建立了比较完备的制度体系。
　　（一）建立了独立的教育督导组织体系
　　我国近代教育督导制度始于清末，但发展并不成熟，没有专门的督导机构和督导人员。发展到民国时期，已建立了部、省、县三级教育督导体系。各级督导机构分工明确，职权明晰，详见表1。
　　督导机构作为督导体制的载体，其基本模式的确立为督导体制的建立奠定了基础。②从表1中可以看出，虽然机构名称不一，但各级都建立了独立的教育督导机构，且除部视学外，地方督导机构隶属于同级政府部门和上级教育督导部门，独立于教育行政部门，与其并列平行，这不仅保障了教育督导部门的相对独立性和精悍高效，既督学又督政（尤其是督导同级教育行政部门），而且提高了其地位，使其能够更好地开展教育督导工作。
　　各级督学职责清晰，分工明确。部视学主要针对大政方针的全国性、方向性的问题进行督导，其权限最大。省视学主要针对本省的教育事宜进行督导，主要视导各级各类教育相关事项，如地方教育行政、经费、设施、人员考评等。县视学主要针对本县的教育事宜进行督导，他们是最基层的教育视导人员，其视导工作具体到县内的各区，甚至到各校的教育情况，如各区的教育经费及设施，各校学生出席情况、学校体育卫生及生徒健康状况等，其督导事务最具体，了解情况最详细，为教育行政部门了解地方教育情况，制定相关政策发挥了重要作用。
　　（二）形成了较为完备的教育督导法律法规体系
　　教育督导制度法制建设是完善教育督导制度的重要表现形式，它对确立教育督导法理性权威和构成督导制度法律依据都发挥着重要的作用。③民国时期颁布了若干规范教育督导事宜的教育行政法规与规章。
　　为了规范部、省、县的教育督导工作，教育部先后颁布了《教育部督学规程》（1931）（民初《视学规程》）《省市督学规程》（1931）（民初《省视学规程》）和《县视学规程》（1918），分别就各级督学的视察内容与范围、视察权限、视察程序、视察经费、视学的任用资格等内容进行具体规定，让各级督导活动的开展都有法可依。
　　为了保障教育督导工作的有序开展，教育部还颁布了其他一些具体规章。1913年3月颁布的《视学处务细则》主要规定了视察时间、经费、研究会、视察行程、视察顺序，报告种类、书记任用等内容;以及《视学留部办事规程》（1913）和《视学室办事细则》规定了视学留部时的具体事宜。
　　1915年教育部颁布的《视学公费规程》和1917年颁布的《修正视学公费规程》，对视学在视察时所用经费进行明细和管理。法国著名哲学家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，绝对权力滋生绝对的腐败”。教育督导作为一个公共管理部门，容易产生权力的寻租行为，而民国时期通过法律法规从源头上扼杀了这一行为，除了以上两步关于经费方面的法规外，其他教育督导法律法规也明确规定不能接受任何形式的馈赠等，把任何腐败行为扼杀在摇篮里。
　　在各级教育上，由于部视学的视察范围仅限于初等、中等和社会教育，高等专门以上教育涉及很少，且这些学校参差不齐，程度不一，因此1920年教育部制定了《专门以上学校视察委员会规程》，次年颁布《专门以上学校视察委员会视察细则》，决定在教育部内成立专门以上学校视察委员会，并规定了视察委员会委员在视察学校和学科时应注意的具体事项。1937年，教育部将全国划分为十五个义务教育视导区，并于同年7月颁布了《省市义务教育视导员规程》，令各省市一律增设义务教育视导员，常驻各省区，视导有关法令推行、计划实施，设备改进等事项，并兼理各地初等教育、民众教育及其他特殊教育视导事务。
　　1943年11月教育部颁布《教育部督学服务细则》，规定了视导的种类，视导前的准备、视导期间具体事务及视导经费等内容; 1945年11月颁布《教育部聘任督学及专门人员选用规则》，规定了督学具体任职资格;同年，为切实推进边疆教育，颁布《教育部设置边疆教育督学员办法》，具体规定了督学员设置的原则，任职方式，任务层次及督学过程中遇到的各种问题的解决办法等内容。
　　以上法规具体、明确、可操作性强，共同构成了民国时期教育督导制度的法律保障。
　　（三）培养了一支高素质的教育督导队伍
　　民国时期的督学分为三类：部督学、省督学和县督学，省以下的视学还有行政督察专员和教育委员或学区教育指导员，形成了一个与教育行政配套的多层次视学网络。各级督学的任用资格也非常严格：