要加强有利于农民发展的制度建设

　　农民发展是解决“三农问题”的核心问题。农民发展既靠自身的主观努力，更需要政府制定一个良好的制度环境。科学的制度安排是农民发展的前提。我们知道，农民的发展主要体现在自身的解放和现代化，农民城市化的发展、农民负担的减轻、农民就业的非农化都是推动农民市民化和现代化发展的有效的措施，这些措施的核心就是要使农民真正成为市场主体，在市场机制和国家的宏观调控下自由地决定自己的行为、 自由地流动、 自主地支配社会资源、 自由地参与市场竞争，能享受城市居民平等的待遇。要达到农民成为市场主体的目的，促进农民发展，就必须创新制度，营造能有利于农民发展的制度环境。
　　—是加快行政管理体制改革步伐，建立产业型农村服务体制
　　农民收入的提高、农民的发展是以农民自由地、独立地支配资源为前提的。通过资源的流动和配置而呈现兴衰交替的运动，从而推动产业结构的转换和升级。这种资源流动的方向和秩序要有效率，不仅仅依靠市场机制的调节，市场机制的趋利性必然造成无秩序， 因而，需要政府的宏观管理。但政府的宏观管理要体现社会主义市场经济特征。在我国传统计划经济条件下政府集权式经济管理职能已不适应现实的需要，必须要进行改革。综观市场经济各国，政府在市场经济运行中的职能作用大致表现为：一是具有市场开拓的导航职能作用；二是具有对市场运行的调控职能作用；三是具有驱动市场发展的助推职能作用。
　　我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府的经济管理职能必须遵循市场经济规则，建立起市场调节为主，计划机制和市场机制相结合的经济管理体制，政府的宏观管理要以维护市场运行为原则，建立完善全国统一、开放的市场体系；主要用计划、财政、货币政策等经济手段和法律手段进行调节，为微观组织活动创造一个公平竞争的市场秩序，从而为资金、劳动力、技术、商品等各种资源在城乡的合理流动和农民的发展营造良好的体制环境。
　　当前我国现行行政管理部门自成服务体系， 中央部门纵向下伸，地方部门横向扩展，造成“条条垄断”、“块块割据”的局面，严重破坏了农村经济的整体性，农工商部门对立，农村市场包括农村服务市场也陷入支离破碎的情况。因此，突破“部门的条条束缚”和地方的块块封锁”，用“产业型农村服务体制”取代传统的“事业型农村服务体制”是行政管理体制改革的切入点。县一级的行政机构应按产业调整设置，把直接干涉微观经济活动的行政和事业局改为实体公司，组织发展产业化生产。如撤销现有的农业局、工业局、商业局等各行业局， 以各主要农牧产品为中心组建专业一条龙公司，统一管理农业产前、产中、产后一切相关事务。这种一条龙公司本身就是县一级的围绕宏观产业政策，为产业发展的经济实体。与此同时，还产生了政企分开，相关上层建筑(行政管理机制) 向经济基础(生产组织)转化的具体途径和良好效应，这就为废除农工商部门对立，为入世后农村资源的自由流动和农民的发展从行政管理体制、领导体制和方法上创造了良好的环境条件。
　　二是建立农地双层所有的产权制度，形成有利于农村社会稳定的土地流转机制
　　农民对农地产权的独立化是农民成为市场主体和农民发展的前提条件。农民要成为市场主体首要的是必须对其进行生产的主要生产资料一土地拥有独立的经济上的所有权、使用权、支配权和收益权。因此，入世后农地产权制度改革就是要彻底变革现行土地承包实际操作中主要依靠行政力量划定承包内容、承包手段和承包时间的现象，实现农地双层所有产权制度，国家对农地拥有最终所有权， 同时，从法律上确立农村人口对农地的法律上的经济所有权(业主所有制)和家庭法人农场拥有稳定的土地承租权(包括占用权、用益权和配置权)。家庭法人农场可以通过市场在农户和其它经济组织自愿的基础上采取租赁、股份、委托、兼并等形式形成的完全独立的产权主体和市场主体，通过农地制度改革，最终要实现法人财产权的独立化、经济关系的市场化、经济行为的自由化、经营规模的适度化、市场信息获取的充分化和准确化。
　　但是，值得注意的是在深化农地产权制度改革、推动土地流转过程中不能刮风。农地产权制度改革要考虑中国入世后面临的农村人口基数庞大、农村二、三产业发展滞后、外国跨国公司和廉价农产品的市场竞争等实际情况，不能强制性推行双层所有产权的制度改革，只能在不断发展二、三产业的基础上进行渐进式农地产权制度变革。土地流转绝对不能靠行政力量强制推行， 必须在农民自愿的基础上进行。依据经济理论的分析和中国农村的现实，在满足宏观经济基础(人均GDP大于1000美元)的总体约束下，土地使用权流转制度的健康推行，必须具备5个主要条件：1．农村人口的恩格尔系数应在45％以下；2．农业产值在社会总产值中的比例小于10％；3．农村经济中的非农活动收入在75％以上；4．农村劳动力人口从事非农劳动的数量大于50％；5．农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30％以上。如果一个地区不能满足以上标准，推行这种新型制度就可能遇到各种各样的困难， 即得不到农民的自觉响应，也达不到预想的经济效果，这在我国一些地方是有经验教训的。
　　土地使用权流转制度的核心是三权分离、自主自愿、市场契约和政府监督。所谓三权分离是指土地最终所有权、土地法律上的经济所有权、土地经营权的分离， 同时，只有在严格保证土地最终所有权和土地法律上的经济所有权不变的前提下，才能真正把土地属性从资源顺利地转化为资本，让农业生产要素流动起来，把土地存量盘活，从而取得规模效应、集约效应和市场效应。衡量推行土地流转制度的成功与否，要视能否使得农民、政府和经营者三者共同满意， 要视能否真正提高农村生产力，要视能否不断增加农民收入为最终的检验标准。
　　当前各地从实际出发，在土地使用权流转制度的推行方面已经探索出多种有效形式，如股份合作、反租倒包、委托转让、季节性承租、土地交换、租赁经营、土地整理后的升值分包等，并相应地建立了有关中介机构，在政府的监控和指导下， 以土地储备中心、土地整理、土地信托中心和土地银行等形式，为土地流转进行多方面的服务，有力地推动了土地流转制度的健康发展。这些为全国其他地区大规模实施土地流转制度，积累了宝贵的经验。
　　入世后，为了规范农地的流转，保护农民的利益，维护社会稳定，必须尽快立法，制定《农村土地法》，该法律要明确界定农村土地的最终所有权和农村人口对土地的经济上的产权，既能促进农地使用权的流转， 同时要切实保护农民的土地产权不受侵犯、不在土地流转过程中被变相剥夺。尤其是我国农村人口基数庞大，经济产业的发展和城市的建设是需要一个相当长的过程，我国在推动农地流转的过程中，要限制国外跨国公司到农村兼并土地，不要鼓励非农公司强制性地到农村创办农场庄园。这是农村社会稳定和农民发展的前提。
　　三是建立城乡统一的户籍制度
　　农民的发展在于跳出农村范围，绝大部分农民转变为城市市民。传统的户籍制度是计划经济和短缺经济的产物，严重阻碍着农民的发展，在市场经济和过剩经济的今天，也已经没有了存在的必要。过去，也有一些社会主义国家如前苏联、越南、古巴和一些东欧国家等，实行过用来控制人口迁移的居住登记系统，但现在也已经被打破或正在被打破。中国也到了该彻底打破传统户籍制度的时候了。
　　近年来， 中国的户籍制度已经开始松动。1997年，国务院批转了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》 (国发11997]20号)。该方案规定：“允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口， 以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。” “同时继续严格控制大中城市特别是北京、天津、上海等特大城市人口的机械增长。”1998年，国务院又批转了《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》 (国发[1998]24号)。该方案规定：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。”2000年以来，各地都在加快户籍制度改革的步伐，有的地区也在探索城乡统一的户籍制度改革，为农民的市场化创造良好的制度环境。
　　尽管中国传统的城乡隔离的户籍制度有所松动，但尚没有发生根本性变化，农民进城落户仍然受到极大的限制。这主要表现在以下两点：①农民进入大城市落户仍然相当难，进入城市的成本太大。②准许在城市投资、兴办实业和购买商品房的农民进城落户，但歧视普通农民 (如进城打工的农民)。今后应该尽快取消城乡隔离的户籍制度，取消以商品粮为标准来划分农业户口和非农业户口的户籍制度， 国内居民实行以居住和职业来划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口和寄住户口三种管理形式为基础的登记制度， 改变“城镇户口价值千金”的状况，使城镇户口与农村户口在社会地位、物质待遇上处于平等地位。允许愿意进城落户而又能在城市自食其力的农民及其配偶进城落户。只要在城市能工作较长一段时间 (比如2年)，就应该准许其在城市落户。
　　四是加快农产品流通体制改革，推动农产品流通市场化
　　农民收入的提高，关键的是农民生产的产品在国际化市场竞争中能及时地转化为社会商品。入世后， 农民要在国际市场上具有竞争力，根据比较优势调整农业结构、加大技术投入、改善农产品质量、降低生产成本等是有效的途径，但往往需要—个较长过程才能奏效；如果能够根据本国的比较优势，构建一个灵活的流通体制，形成农产品的大市场、大流通，将分散的小生产与大市场联结起来，也是切实可行的措施。没有农产品流通的市场化，农民就不可能成为市场主体自由支配资源，实现资源配置的市场化；农民的产品优势就不能转化为经济优势。
　　当前，我国农产品流通体制还不适应经济国际化、市场化发展的要求， 目前农产品流通中除普遍存在的农产品流通基础设施落后、市场体系不健全、市场环境不完善等问题外， 主要有如下三个问题。一是市场主体发育程度低；二是农产品流通中信息服务薄弱；三是农产品加工保鲜能力薄弱； 四是市场管理不规范，制度建设滞后。
　　为了适应全球经济一体化发展的要求，实现农民资源配置的市场化，加快农民发展，在进行相适应的配套改革的同时，就必须进行农产品流通体制的改革和创新。
　　首先，要建立多层级的农产品市场体系。
　　其次是要建立农产品交易信息网络，加强市场硬件、软件建设。
　　再次是大力培育农产品流通主体组织。
　　第四，制订完善农产品流通法律法规。责任编辑：王云峰