浅议国内外大学章程比较研究

　　[摘要]大学章程事关高校权力配置、发展目标、师生权利义务实现等重大问题。随着对高等教育施行改革的呼声甚嚣尘上，“依法治校”、“现代大学制度建设”、“制定大学章程”成为这场改革的关键词与未来趋向。本文旨在通过对国内外高校大学章程的分析，为完善大学章程建设做出有益的探索。
　　[关键词]大学章程；国内外；比较
　　[中图分类号]G642[文献标识码] A [文章编号]1671-5918(2011)02-0030-02
　　doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2011.02.015[本刊网址]http：//
　　
　　改革开放以来，随着计划经济向市场经济的不断转型，我国高等教育的发展取得了举世瞩目的成就。但与市场经济体制相适应的高等教育管理体制及运行机制尚未建立健全，大学章程的缺位使我国高等教育发展面临着混乱和无序的危机。新颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调要建设中国特色现代大学制度、完善大学章程和推进内部治理结构改革。通过对国外大学章程的特点及内容的比较分析，汲取国外大学章程的建设经验，制定并完善我国大学章程，是当前破解高等教育改革和发展的重大课题。
　　一、大学章程的内涵
　　大学章程，我国旧称为“章程”、“组织大纲”、“大学条例”等，如京师大学堂章程、北京师范大学组织大纲、香港大学条例等。国外大学章程则伴随着欧洲中世纪大学的诞生而产生，是在教皇或国王为大学颁发特许状（charter），承认或赋予大学一定程度的自治权力的基础上建立的［1］，一般称为University Ordinance，Statutes of The University或charter。
　　大学章程，是根据教育法等法律法规的规定，由大学权力机构制定的，与高等学校内部管理密切相关的制度规则。作为办学者行动的基本依据和基本纲领，大学章程将大学法律制度落实到大学管理制度体系中，连接着大学内外部制度，更事关高校的权力配置、发展目标、师生权利义务实现等重大问题。其本质是对大学内部以及与大学有关的教育利益的调整和分配。［2］
　　（一）大学章程是依法治校的主要依据
　　大学章程是大学精神的集中体现，是大学行为的总体规范，也是法的精神和治理模式在实际中的延伸。其使得高校的各项事务“有章可依、照章办事、违章必究”，是依法治校的主要依据。它能在法律、法规、规章赋予的权力范围内，通过对高校权力配置、组织机构、管理制度等的规定，有效避免长官意志、以言代法、以罚代法等违法现象的产生。
　　（二）大学章程是大学自治的重要依托
　　当今世界一流大学都有其独具特色的完备的“大学章程”，并被赋予了“高校宪法”的效力。如《美国联邦法典》明确规定大学是高度自治的法人组织，联邦政府无权干涉其内部事务，在法律上也不能对其性质作出明确的规定。高校的大学章程具有法律效力，依托于此，不仅大学的法人地位得以确立，大学的管理运作体制也从根本上确立起来，大学自治与学术自由等大学理念得以完美体现。
　　（三）大学章程是以人为本的有力彰显
　　大学成员不仅包括其构成因素教师，还包括教育服务对象学生及其运转所需行政人员等。通过制定大学章程明确并细化其参与校园管理的权限，合理划分权利和义务，尤其是在涉及其利益的重大问题上给予其发言权和决定权，确保校园内的不同人群或利益主体的合法权益获得尊重，以人为本营造和谐校园。
　　二、国内外大学章程的比较
　　不同的国情及历史文化传统使得世界各国大学的章程各有特色。总体来看，国外与国内大学章程的区别主要体现在以下几方面：
　　（一）大学章程的性质比较：是否具备法律效力
　　国外大学章程一般由高等学校的权力机构（一般是高等学校的董事会）根据大学设立的特许状及国家或地方教育法律、法规制定的。［3］它既是大学内部的管理制度，也是该国法律的一部分。如英国1992年之前的特许状大学多是根据皇家特许状而设立，而此后的法规大学和公司大学则根据议会法案和公司法设立。美国的加利福尼亚大学、康奈尔大学、麻省理工学院等大学的章程，其制定机关为州一级的议会。在不脱离联邦法律规定的前提下，各州公立大学的章程中，总是将大学章程的出处标明。引用于哪章、哪条的州教育法中，从殖民时期开始延续的最新版的任何大学的章程，都是由州的议会，以法案形式批准的，成为州法律的一部分。［4］
　　在我国，《教育法》规定，大学“按照章程自主管理”，学校的主管部门、其他组织和个人均不得非法干预，明确了大学章程的法律地位。但公立大学的举办者是国家，由国家委托高校相关部门制定章程，制定后向国务院备案。在实际操作过程中，制定主体的混乱及制定程序的缺失等多方原因，使大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，没有明确的效力渊源更使其在具体操作和实施的过程中潜藏着法律纠纷。
　　（二）大学章程的内容比较：是否明确权利与义务关系
　　大学章程是高校制定其他具体规章制度的依据和准则。一方面，国外大学章程都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，即董事会享有哪些权利、理事会或者执行机构及校长享有哪些权利、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。［5］如耶鲁大学章程规定：“校长是学校的首席执行官，是各学院、学院委员会、行政部门的成员和法人代表”，此外又根据职责不同共规定了12个委员会，分别负责财政、审计、投资等涉及学校工作各个方面的具体事务。另一方面，教授的作用在大学章程中得以充分发挥，如哥本哈根大学章程规定：“评议会由校长和14名成员组成。其中2名为任命的校外成员，还有5名院长，2名研究人员和其他教师的代表”；“学院理事会由以下15名成员组成：院长、被任命的2名校外成员和12名其他成员。这12人分别代表研究人员及教师、技术管理人员、学生，他们的比例是2：1：1。”这些措施有效地保护了大学成员的合法权益，也明确了相关义务。
　　国内大学章程大都按照《高等教育法》的相关规定，结合高校实际而制定。截至目前，仅吉林大学、扬州大学、黑龙江大学等几所大学制订了大学章程，许多大学尚未意识到从制度上保障高校管理科学和规范的重要性。国内大学章程制定、修改和执行的程序还存在着不合理、不合法的现象，既难以具备法律效力，也无法得到公众认可。其中对大学内部管理程序的缺失使其操作性不强，尤其是主办者与高校、高校与教师及学生的权利和义务等关系没有明确，还不能保证大学的自主权。
　　（三）大学章程的理念比较：是否崇尚法治精神
　　欧美等国历来以法制观念强、法律体系健全而著称，其大学章程最早起源于“特许状”，由这一由来即可看出其深厚的法律渊源。被其视为“高校宪法”的大学章程，崇尚的基本理念即法治，并将以人为本贯穿始终。这一理念不仅体现在大学章程的每一个文字中，更渗透于其制定、执行，尤其是对师生权益的保护过程中。
　　首先，国外以立法形式确立高校办学的自主地位，并通过立法机关制定大学章程，既保证了大学章程的法律地位，也使得依法治教的法治理念得以实现。如美国康奈尔大学章程表明该校“是一个在纽约州相关法律下组织和存在的教育社团”，“按照特许状和州法律，……董事会保有所有的法人权利。”大学章程以法律方式确立了大学的法人地位并且从根本上确立了大学的管理运作体制，［6］更为彰显大学自治与学术自由等大学理念创造了条件。