中国地方教育制度创新的动因、特征与绩效

　　摘要：在教育制度创新方面，中国地方政府从未停止探索的步伐，但对这些创新的主体、动因、领域、外部参与和绩效，则缺乏足够的研究。本文以“中国地方教育制度创新奖”为基础，运用文本研究的方法，对近三届159个创新案例进行了整理分析。研究发现：我国地方教育制度创新还存在“应景”式的一窝蜂现象，创新具有被动和倒逼的特征；教育制度创新的地域分布和内容分布不够均衡；社会公众、政府自身和非营利性组织在促进制度创新中作用不大；创新的外部参与和教育资源投入不足。对此，应从现行教育制度的解释权、政府对公众需要的回应性、教育改革的“硬骨头”和制度创新的绩效分析等方面加以解决。
　　关键词：教育制度；创新；中国地方教育制度创新奖；文本分析
　　中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：1672-0059（2014）06-0069-09
　　一、问题的提出
　　“教育从本质上就应当是因地制宜，从各地的实际需要出发。自下而上的地方教育改革实践和探索，往往能够真正解决问题，具有生命力。因此，地方政府的教育创新具有十分特殊的作用。”近年来，在教育制度创新方面，中国地方政府做了大量的探索性工作，取得了较多的成功经验。各种创新典范，也常常见诸报端。
　　学界对地方教育制度创新也给予了一定关注。曲正伟从宪法秩序的变化、分权改革的实践、改革路径的依赖三个方面论述了地方教育制度创新的制度环境，并以创新内容和创新过程为载体，指出了我国地方教育制度创新的理论特征；从春侠通过学理和实践的梳理，揭示出我国地方教育制度创新的动力机制具有多元化的结构特征，而绝非仅仅为了“获利”；还有学者针对地方教育行政体制的创新进行了专门研究，并从服务型政府、责任型政府、有限型政府、规制型政府四个角度凝练了当前我国地方教育行政制度创新的基本路向。当然，也有学者通过案例研究的方式，提炼出我国地方教育制度创新的若干特点。比如董圣足通过对温州民办教育的考察，总结出了所谓的“温州模式”。
　　总体而言，我国学界对于地方教育制度创新做了一些初步的探索，得出了一些较有思想深度的结论。然而，客观地说，我国地方教育制度创新的研究还处于起步阶段，特别是理论研究及其结论大多基于逻辑推演和经验观察，缺乏扎实的实证数据支撑。比如上述学者关于地方教育制度创新的动力机制与基本路向的研究因缺乏大样本的统计数据，其信度和学术价值就会降低。
　　从学科发展和知识积累的角度看，理论研究和实证研究应该并行不悖，相互促进。过于注重理论研究，可能会将科学研究转变为思辨研究甚至走向“玄学”，进而降低研究的解释力。在地方教育制度创新方面，在已有一定理论成果的背景下进行实证研究，提供经验数据，不仅可以检验已有的理论研究成果，更有助于推进该领域的持续研究。笔者认为，以下问题可能较有基础意义，也是本文着力关注的问题：当代中国地方政府到底进行了哪些类型的教育制度创新？哪些地方政府更热衷于创新实践？这些创新的动力从何而来？在创新实践中，是地方政府“孤军奋战”，还是有“外部援军”？这些制度创新的绩效怎样？
　　二、研究设计与展开
　　（一）研究方法与资料来源
　　本文选取“中国地方教育制度创新奖”作为资料来源。该奖由21世纪教育研究院等机构发起，自2008年以来，已连续举办3次。该活动的评选对象是“省、市、县地方政府或地方教育部门制订、实行的制度性变革和政策调整”。组委会始终坚持“非营利、独立、公正、参与”的原则，经过案例搜集、实地调研、网络投票等环节，三届评奖共产生了160个创新案例。根据评选要求，每项申报案例中都包含“创新背景”、“具体措施”和“实施效果”等三个部分。
　　为了以科学的研究方法对这些申报材料进行组织分析，得出富有本土特征的中国地方教育制度创新结论，本研究决定采取文本分析法。它是一种将文件中的文字及图像内容从零碎和定性形式转化为系统和定量形式的一种研究方法。按照巴比的分类，也可以将其称之为内容分析法。该方法本质上是一种通过编码将原始材料（书籍、布告、网页等）转换成为标准化形式材料的过程，转化的关键环节是变量抽取和属性归类。笔者认为，只要能从“中国地方教育制度创新奖”申报材料中获取教育制度创新的相关变量信息，并将其合理归类，就可以描绘出中国地方教育制度创新的基本面貌，进而发现其中存在的各种问题。
　　（二）分析框架
　　戈夫曼首先赋予“框架”一词以理论意义，并将其定义为人们用来认识和解释社会生活经验的一种认知结构，它“能够使它的使用者定位、感知、确定和命名那些看似无穷多的具体事实”。以“中国地方教育制度创新奖”申报案例为基础，笔者设置了教育制度创新的五要素分析框架，模型如图1所示。
　　模型构建的逻辑如下：随着社会的快速发展和教育实践的不断推进，教育领域内逐步出现了各种新问题、新情况，某些群体将其归因为教育制度问题，并通过各种途径作用于地方政府，希望它们进行制度创新，这样就产生了教育制度创新的动力。地方政府根据当地实际、自身条件和对问题的理解，设计、实施相关制度创新并对其进行范围设定。在此过程中，在政府的主导下，某些外部群体也会参与其中并发挥相应功能。在它们的共同作用下，制度创新引发各群体的变化，产生不同方面的绩效。
　　1.创新的领域。即要了解创新回应了哪些教育领域的问题，哪些领域比较受地方政府重视，哪些又得不到应有的关注。分析创新的领域，可以了解地方政府对于当地教育问题的认识和理解，并在一定程度上可据此判断该地区教育问题的集中点、教育工作的着力点和教育发展的大致水平。
　　出于对文本研究方法的尊重，我们依据并整合了三届创新奖的“评选类别”，共设定了地方教育行政制度改革、农民工子女教育政策创新、义务教育均衡发展、学前教育体制改革、发展职业教育的改革、高等教育管理体制改革、促进民办教育发展的改革、素质教育的制度改革、考试制度改革、农村教育改革、其他教育制度创新等11个创新领域。