现行农村寄宿制学校政策的分析及其改进

　　摘要：2001年以来，随着以“撤点并校”为主要形式的新一轮中小学布局调整在农村地区的大规模展开，农村学校数目整体上呈现大幅下降趋势。与此同时，农村寄宿制中小学校却呈现增加趋势。集中建设寄宿制学校已成为我国农村地区主要的办学模式之一。农村寄宿制学校的产生和发展，与城镇化进程中农村地区教育发展的实际需求相适应，得到了国家教育政策的充分肯定和大力推动。2001年以来，中央出台了一系列与我国农村寄宿制学校相关的政策，这些政策对农村寄宿制学校的建设和发展起到了积极的指导作用，同时也存在诸多亟待完善的问题。应从政策制定、政策对象、政策目标和政策工具等方面，完善农村寄宿制学校的相关政策，保证农村寄宿制学校发展的可持续性。
　　关键词：农村寄宿制学校；政策文本；政策目标；政策对象；政策工具
　　中图分类号：G52文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0082—06
　　一、问题的提出
　　随着我国城镇化的加快发展，农村生源减少，以“撤点并校”为主要形式的新一轮中小学布局调整在农村地区大规模展开，农村学校数目整体上呈大幅下降趋势。根据《中国教育统计年鉴》的数据统计，我国农村义务教育学校数在1978年至2008年间减少多达70万所。与此相反的是，农村寄宿制中小学校却呈现增加趋势。有数据表明，仅2004—2007年，中西部农村地区就出现了7651所寄宿学校，满足了近200万名新增学生的就学需求和超过200万名新增寄宿生的寄宿需求。①在农村中小学布局调整的背景下，集中建设寄宿制学校已成为我国农村地区主要的办学模式之一。
　　农村寄宿制学校的产生和发展，与城镇化进程中农村地区教育发展的实际需求相适应，得到了国家教育政策的充分肯定和大力推动。党的十八大报告提出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。”这也就是说，对农村地区教育进行大力扶持和倾斜仍将成为今后我国教育发展的一个重点。农村寄宿制学校发展政策是国家农村教育发展倾斜政策的一个具体体现，有必要从宏观层面对此进行分析和探讨。2001年以来，中央层面出台了哪些与农村寄宿制学校相关的政策文本？这些政策为我国农村寄宿制学校的健康发展提供了哪些保障？发挥了哪些作用？在政策实施中，是否有需要完善的地方？这一系列问题的研究，将对我国农村教育的未来发展产生积极的影响和作用。本文将从教育政策内容分析的视角对2001—2010年我国农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行分析。
　　二、农村寄宿制学校相关政策文本的梳理
　　我国农村寄宿制学校政策文本的选择主要以时间序列为标准，重点选取与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行研究。这主要基于以下考虑：其一，突出政策文本依时间而演进的历程和规律。其二，中央层面的政策文件作为对全国各地农村寄宿制学校发展的宏观导向性文件，代表性强、普适性广。其三，对于宏观层面的政策文本梳理能够为地方制定相关政策提供依据和可参照的标准，更利于政策的推广。以教育政策文本出现的时间序列为脉络，笔者对2001—2010年与农村寄宿制学校相关的政策文本进行了梳理，具体划分为三个阶段。在这三个阶段中，不同的政策文本在农村寄宿制学校发展中具有不同的作用和意义。
　　1.提出政策命题阶段（2001—2003年）
　　为适应农村义务教育生源减少的现实，改变长期以来依人口分布而设点建校的分散型学校布局模式的弊端，“学校布局调整”在我国教育供需矛盾突出的农村地区开始实行。自2001年起，以《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）（以下简称《决定》）颁布为标志，我国开始了新一轮农村中小学布局调整。该《决定》指出：“农村义务教育学校布局调整需要因地制宜，对教育资源配置要进行优化，按照小学就近入学、初中相对集中的原则，合理规划和调整学校布局。”《决定》的颁布实施收到了立竿见影的效果，以前农村学校中教育资源利用效率低下的问题得以解决。但是，《决定》的实施也带来了另一个后果，就是学生上学远的问题。由此，建设农村寄宿制学校作为解决该问题的有效途径被提出。农村寄宿制学校也因此被认为是“学校布局调整后大量撤并校导致的必然结果”②。除此之外，随着农村劳动力向城市流动，留守儿童问题成为广受关注并亟待解决的社会热点问题，农村寄宿制学校作为解决留守儿童问题的一剂良方也受到社会的热切关注③。因此，农村寄宿制学校的发展是教育发展的必然要求和现实选择。《决定》的提出，首次从政策层面要求建设农村寄宿制学校。
　　由于地区经济的差异和教育发展状况的不均衡，农村寄宿制学校建设在全国不可能同步进行。在农村寄宿制学校建设过程中，中央层面的政策更多地向那些经济发展不利、尤其是教育发展不利的地区倾斜。在这些区域中，农村成为优先发展对象。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号）提出中小学布局结构调整，一方面在已经实现“两基”目标的地区继续推进，另一方面要“重点加强农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设”。与此同时，学校的实验仪器、图书装备、卫生设施和学生的食宿条件要得到相应改善。除了强调农村寄宿制学校建设的重点区域外，该《决定》还特别强调初中寄宿制学校建设是确保“两基”目标实现的重点任务之一，强化了农村寄宿制学校的重要作用。
　　2.推动政策落实阶段（2004—2007年）
　　农村寄宿制学校建设是一个极其复杂的综合工程，主要涉及建设经费的投入和管理、建设工程的管理、学校内部管理等问题。为保障农村寄宿制学校建设的顺利进行，2004年2月6日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部和国务院西部地区开发领导小组办公室共同出台了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》，该计划由国务院办公厅转发（国办发[2004]20号），将“加快农村寄宿制学校建设”作为西部地区“两基”攻坚的主要措施。2004年2月10日，教育部公布并由国务院转发（国发[2004]5号）的《2003—2007年教育振兴行动计划》，把“农村寄宿制学校建设工程”再次作为加强西部农村初中、小学建设的突破口。以上两个政策明确了农村寄宿制学校的建设主体，进一步强化了农村寄宿制学校建设的作用和意义。2004年2月19日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部联合出台《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》（教财[2004]3号），明确了“农村寄宿制学校建设工程”（以下简称“工程”）的目标和任务，对于“工程”的规划和要求、“工程”的覆盖范围和资金安排、各级人民政府对“工程”所负有的主要责任也进行了明确规定，并要求在建立、健全农村寄宿制中小学正常运转保障机制的基础之上，对“工程”的组织实施、“工程”质量管理等方面提出意见，以确保“工程”顺利实施。2004年8月7日和10月10日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室分别出台《西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》（攻坚办[2004]7号）和《西部地区农村寄宿制学校建设工程土建项目管理暂行办法》（攻坚办[2004]8号）等多个文件，加强对农村寄宿制学校专项资金使用和建设工程的管理。