高等继续教育问责：制度变迁、现实困境与机制重塑

　　【摘 要】问责是高等继续教育治理的重要组成部分，问真责、真问责应成为高等继续教育治理的新常态。我国高等继续教育问责机制随高等继续教育政策变迁而不断变迁。目前我国高等继续教育问责机制存在问责政策模糊、问责主体单一、问责标准不一、有责不问、问责不严不深等现实困境。新时代高等继续教育问责机制的改革方向是加强问责立法保障，构建多元问责体系，细化问责标准，强化有责必问、有问必实。
　　【关键词】高等继续教育;问责机制;现实困境;改革方向
　　【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2019）02-0007-04
　　一、高等继续教育问责机制的内涵和价值
　　问责作为一种治理手段，其通过对问责对象行为的引导、监督和矫正来保证绩效目标的实现。问责的内涵主要指追究责任，权力主体失职了、违规了、权力运用不当，就应实施问责。高等继续教育各参与主体应坚守各自的职责，完成各自的任务，哪个主体失职了、失责了、出现重大问题了，就应该问责哪个参与主体。高等继续教育问责制度的根本实践动因不仅是追责，更重要的是确定各主体的责任，提供各主体权责平衡或权利与义务对等的治理手段，以引导、监督和激励各主体改变高等继续教育实践方式，最终达到提高高等继续教育质量的目的。
　　高等继续教育问责机制内容十分丰富。问责主体包括教育行政管理部门、继续教育院校、继续教育学院、各教学院系、校外学习中心等，可能被问责的客体包括参与高等继续教育实践的单位和个人，问责的内容包括教育质量低下、违规收费、违规招生、违规宣传、违规学费分成、违规发证、教学松懈、管理松弛等，问责的处理包括党纪处分、政纪处分、民事追究和刑事追究等，问责的形式有内部问责、社会问责、政府问责等。
　　问责机制的完善标志着教育综合治理的持续深化。高等继续教育问责作为教育综合治理的重要组成部分，要顺应现代社会法治化建设的要求。在新时代，高等继续教育问责需要在教育治理现代化语境下，正视高等继续教育问责的主体、内容和程序。
　　问责机制的完善是高等继续教育规范运行的关键。在目前高等继续教育因受消亡论、替代论、转型论等各种消极思潮的影响而出现停顿、迷茫，问责机制的完善是“拯救”高等继续教育社会声誉、形象和文凭价值的重要手段，是遏制高等继续教育质量下滑的关键措施。“法威”之下，高等继续教育各参与主体才有敬畏之心，才能规范自己的职业和职责行为，不乱作为，才能爱岗、敬业，才能制止个别主体的无底线的胆大妄为。只有问真责、真问责，才能保障高质量的高等继续教育实践。
　　问责机制的完善是高等继续教育创新发展的促进剂。目前一些地区和高校的高等继续教育改革缓慢、停滞问题十分突出，一些高等继续教育管理者和实践者不作为现象比较严重。问责机制的落地实施将改变管理者和实践者的工作心态，从不作为到有作为，从不担当到勇于担当，从被动推动到主动工作，从因循守旧到改革创新。高等继续教育管理者和实践者的行为变化将有力推动高等继续教育工作的开展、创新和开拓。
　　二、我国高等继续教育问责制的历史变迁
　　1.20世纪80年代：问责设计从无到有
　　这一时期为我国高等继续教育恢复发展期，学历继续教育总体招生量较少。1983年2月，国家规定成人高等教育毕业生达到全日制高等学校同类毕业生水平，享受同等待遇。1986年成人高等教育开始在全国范围内实行统一招生考试。1987年2月，国家教委印发《普通高等学校函授教育暂行工作条例》。1987年6月，国务院批转《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》。1988年11月，国务院颁布《关于授予成人高等教育本科毕业生学士学位暂行规定》。这些文件的出台对于高等继续教育的规范化、法治化发展起到了指导作用。
　　2.20世纪90年代：问责设计侧重办学秩序
　　随着经济发展和文凭价值的逐步显现，许多人渴望通过高等继续教育获得一纸文凭。一些高校为了迎合文凭追求心理，开始出现违规大量招生、先上车后补票现象。这时期的高等继续教育政策强調规范办学、依法运行的力度，对一些高校“乱办学、乱收费、乱发文凭”的问题加大了清理整顿的问责力度。1990年6月，国家教委发出《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》。1991年6月，国务院学位办、国家教委发出《关于整顿普通高等学校授予成人高等教育本科毕业生学士学位工作的通知》。1993年1月，国务院办公厅转发国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》。1993年，国家教委颁发《函授教学过程实施要点》（适用于夜大学）。1994年10月17日，国家教委印发《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》、《普通高等学校夜大学评估基本内容和准则》、《普通高等学校函授教育评估指标体系（试行）》、《普通高等学校夜大学评估指标体系（试行）》四个文件。1995年3月，八届人大三次会议通过《中华人民共和国教育法》。1998年8月，九届人大四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》。这些文件的出台对于高等继续教育规范办学秩序、遏制违规办学起到了指令性作用。其中，评估文件规定，对于评估不合格的高校，教育行政部门应责令其停止或减少招生，直至取消办学资格。
　　3.21世纪初：问责重点侧重三教融合
　　随着高等教育大众化时代的来临，一些高校内部存在函授教育、业余教育和网络教育之间恶性竞争问题，高校内部高等继续教育管理机构难以整合。这时期的高等继续教育政策强调了三教融合的问责力度。1999年以来，国家先后审批了69所高校开展现代远程学历教育试点，要求高校充分利用互联网开展高等学历教育。2007年5月和2007年11月，教育部先后要求部属普通高校和一般普通高校停止成人脱产班和自考社会助学脱产班的招生。要求视情节严重程度依法予以限制招生、暂停招生、吊销办学许可证等处罚。
　　4.21世纪10年代：问责重点侧重质量发展