普通高中教育经费投入保障机制研究

　　高中教育在整个国民教育体系中处于一个十分特殊的位置，它是义务教育与高等教育的衔接口，在整个教育结构中起着承上启下的作用。基于教育经济学的观察视角，从公共财政学分析路径出发，高中阶段的教育经费问题，一直是深刻影响高中教育发展的一个关键性问题，尤其是在义务教育和高等教育发展均处于历史上较好态势的情况下，探求高中教育处于尴尬发展境地的深层次原因，教育经费投入机制的确是一个极为重要的观察视角。迫于国际惯例、历史传统、民众需求、舆论压力和政策刚性等因素，在基础教育领域，义务教育也比普通高中教育更受政府重视，而在高等教育大众化的趋势里，政府对高等教育的投资热情高于基础教育。高中阶段教育经费投入不足、筹措渠道单一、保障机制不健全等系列问题，已经成为制约高中教育发展的一个瓶颈问题。
　　一、 普通高中教育经费投入现状
　　不可否认，随着国家政策对教育支持力度的加大和国家财政实力的增强，各级政府加大了对普通高中的教育投入，教育经费实现了快速增长。按照基本的教育规律要求，一般来说，特定时间段内的教育投入应与在校生规模保持同步增长，这样才能保证教育的可持续发展。如果考虑到教育质量要求、物价上涨等因素，则教育投入的增长应高于在校生规模的增长，才能保证教育教学的顺利进行。2009年，我国普通高中教育经费总投入达到1779.4亿元，比2000年增长2.9倍。各级政府预算内教育拨款的增速更快，2009年达到985.3亿元，相比同期在校生规模，教育经费投入的增速明显快于在校生规模的增长。与此同时，普通高中生均教育经费快速增加，普通高中生均预算内事业费用支出为3757.60元，比上年的3208.84元增长17.10%[1]。
　　但是，目前高中教育仍然存在经费总量投入不足、家庭和个人分担比例偏高、学费负担地区差异明显和非政府资金投资规模偏小等现实问题。
　　1.经费投入总量不足
　　教育经费投入不足是个老生常谈的问题，涉及到财政实力、政策偏斜、发展策略和操作程序等诸多方面。多年来，教育经费财政性支出占国民生产总值4%的目标，一直是教育界和社会各界努力追求的方向。而1991年世界公共教育经费支出占国民生产总值的比重平均为5.1%，发展中国家为4.1%，印度为3.5%，就连最不发达国家也有3.3%，更不用说发达国家的5.3%[2]。即便在有限的财政投入里，在各级各类教育“利益均沾”的份额划分时，在与义务教育、高等教育和其他类型教育的利益博弈中，高中教育所占比例不大，经费总量与高中教育发展需求仍有很大差距。以2009年为例，我国普通高中预算内教育拨款为985.3亿元，当年国家预算内教育拨款为12231亿元，所占份额只有12.4%，而普通高校预算内教育拨款达2191亿元，普通高中不及普通高校的一半[1]。
　　2.家庭和个人分担教育经费的比例偏高
　　隶属于基础教育范畴的普通高中教育实行“在中央政府领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，这种财政分担主体过低的财政投入制度，在实践中易受制于地方财力厚薄影响且无刚性制度约束，必然导致政府财政投入不足现象在一定程度上普遍存在。虽然同属于基础教育，但高中教育是非义务教育，从法理上说应该实行成本分担的财政投入机制，这就导致了学生家庭和个人在教育经费分担上的天然合理性。但是，教育成本加大、农民收入增长缓慢、收费制度不合理等诸多要素导致普通高中教育经费个人分担比例过高，导致一系列家庭问题、社会问题和教育问题大量存在，却是不争的事实。据有关学者统计，以县域城镇为计算对象，扣除物价等因素，学费再加上在校生活费、交通费、资料费和补课费等，普通高中生一年的花费大概在5000～6000元左右[4]。而且，高中阶段教育收费制度和教育费用支出占家庭开支比例不断加大的事实直接影响到家庭对高中教育投资的信心，伴随着高等教育就业难现状的普遍存在，导致部分家庭在完成义务教育之后，就停止了对子女继续接受高中教育的支持。
　　3.学费负担的地区差异比较明显
　　上海科学教育研究院的沈百福研究员按照京津沪、东部、中部和西部四个等级，对全国31个省、市、区普通高中的生均教育经费、生均学费及学费占教育经费比例、生均教育拨款、普通高中教育经费中政府拨款所占比例等数据进行分析。结果显示：我国普通高中生均学费基本是发达地区高，欠发达地区低；普通高中教育成本个人分担比例与城乡居民的收入、支出没有显著的相关性；中部地区政府对普通高中教育经费分担比例最低，导致了其普通高中经费总量中个人分担比例最高，中部地区的农民家庭在高中学费方面负担最重；财政投入力度与普通高中经费个人分担比例是此消彼长的关系。而且，运用SPSS软件，根据影响学费的回归模型进行测算，得出山西、内蒙古、安徽、湖北、湖南几地普通高中生均学费偏高，个人负担过重[4]。
　　4.非政府资金的投资规模偏小
　　单纯依靠政府投入进行普通高中教育办学，显然也是不现实的，而目前民间资金和外资囿于制度安排和政策约束，对投资高中教育的意愿也不强。资本天生具有逐利性，而高中教育投资具有资金回报周期长、风险大、平均收益率低等特点，更为重要的是对于投资高中教育与办学盈利之间关系上的争论，导致民间资本望而却步，不愿投资，或者是仅仅停留在资本的试探阶段，不愿意开展大规模资本投入和进行深度的教育开发。2000年左右，私人资本投资包括高中教育在内的基础教育比较活跃，但这十几年的实践经历证明，其办学效果差强人意，资本的回收效益也与预期有不小的差距。利益诱致下的民间资本如何与高中教育的市场需求有机结合，仍是一个需要借力于体制改革和环境改善的系统性课题。
　　二、 普通高中经费投入问题的原因分析
　　普通高中发展受制于教育经费投入，既有深层次的体制性因素，也有政府财力不足的原因；既有国家政策层面上的管理漏洞因素，也有监管者认识上的误区原因。
　　1.定性层面：高中教育的性质定位不够明确