财政外溢下的地方政府公共服务提供

　　 [摘要]主流财政分权和公共服务提供理论在强调地方政府竞争效率的同时，较少考虑联邦体制与单一集权体制的制度差异，而且忽视了地方政府在提供一些公共服务时面临着巨大的财政外溢。考虑到我国单一集权的政体背景，应用多任务代理框架来构建理论模型，可以发现，地方政府会忽视产出不易测量的文教卫生等社会民生类公共服务的提供。在人口大规模迁移使得教育支出具有显著财政外溢情况下，地方政府将进一步削减教育支出，并向居民转嫁。未来的政策调整方向是，淡化地方政府经济活动激励的同时，加大对社会民生类公共服务的激励强度，并增加对具有财政外溢的教育的专项转移支付，使其经费负担主体逐步上移。
　　[关键词]财政外溢；地方公共服务提供；教育
　　[中图分类号] F810.45[文献标识码] A
　　[文章编号] 1673-0461(2009)04-0049-05
　　
　　※基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《公共财政框架下教育财政制度研究》(05JZD00033)阶段性成果之一。同时本研究得到国家留学基金委“2007年国家建设高水平大学公派研究生项目”资助。
　　
　　一、引 言
　　
　　我国地方政府的财政支出占国家总的财政支出的比例很高，2005年为74.0%，2006年为75.3%，2007年达到了76.9%，绝大多数公共服务由地方财政提供资金，因此研究地方政府公共服务提供行为具有重大意义。目前，关于地方公共服务提供的分析基本上都是在财政分权框架下展开，但存在两种分野较大的流派，一种是以财政竞争为内核的分权理论，这种理论认为地方之间财政竞争是决定公共服务提供结构的关键机制，地方财政支出会偏向有益于流动性要素的公共服务，另一种是以委托代理为内核的分权理论，认为中央政府对地方政府激励契约是决定公共服务提供结构的关键机制，地方财政支出会偏向政绩明显且具有生产性质的公共服务。但遗憾的是，这两派理论都只是抓住了中国财政经济体制的一个方面，一个强调财经分权，一个强调政治集权，事实上中国是政治集权与财经分权的结合体。更为显著的缺憾是，在分析地方公共服务提供上，两派理论都较少考虑财政外溢的情形。本文尝试应用多任务代理分析框架，考虑财政外溢情形，分析我国地方公共服务的提供及其最优激励契约。本文的一个重要观点是，当大规模的人口城乡流动和跨区域流动持续相当长时间时，即存在显著的人力资本公共投资导致财政外溢的情况下，财政支出不但不会偏向提供有益于流动性较强的劳动要素上，而且会系统地扭曲和削减，这与传统的地方政府竞争理论的一些观点形成鲜明的对比。
　　我国在公共教育服务提供上实行“分级办学，地方为主”的体制，教育是地方政府提供的重要公共服务。由于大规模的人口迁移，教育支出成为产生地方财政外溢的主要来源，因此本文选取公共教育服务作为主要分析参照，并对教育服务提供中的地方政府行为作为理论分析的经验检验。
　　
　　二、文献回顾
　　
　　Samuelson(1954)认为，在公共产品的支出水平上不存在“市场解”，因而和私人部门相比，在公共服务提供中没有实现最优配置的机制。[1]然而，Tiebout(1956)指出，Musgtave和Samuelson的隐含假定是，公共服务是由中央政府来提供的，现实中，更多的公共服务是由地方政府来提供，如教育、警察、消防、卫生和法院等。在地方政府这一层次上，通过“以脚投票”迫使地方政府之间相互竞争的机制，公共服务的提供可以达到最优的水平。因此，Tiebout给出结论，作为对居民偏好的反映，地方政府代表了一个在公共产品配置上不逊色于私人部门的部门。[2]但是，与Tiebout对地方公共服务提供乐观的结论相比，财政竞争理论的发展得出了令人担忧的观点。由于公共服务的经济功能有很大的不同，地方政府之间的竞争并不一定能够达到所有公共服务的最优提供。Keen和Marchand(1997)分析了地方政府之间的财政竞争与地方公共支出结构之间的关系，认为在存在要素流动的情况下，地方支出会过多地提供服务于流动性较强的资本要素的公共投入，而过少地提供服务于流动性较弱的劳动要素的公共产品。从福利角度来看，这种公共支出结构是没有效率的。[3]
　　然而，以财政竞争为内核的文献的分析框架有两个特点：第一，其假设的背景政体是联邦体制，地方政府是民选政府或者是仁慈型政府，其目标是最大化代表性居民的福利；第二，假设地方政府提供的公共服务没有外溢性，即收益内化于辖区内部。虽然，Tiebout(1956)的经典文章考虑到了地方提供公共服务的收益外溢问题，但他认为可以采取辖区合并来解决。这种观点对于复杂的公共服务类别局限性是非常明显的，许多公共服务并不能靠简单的辖区合并来解决，尤其是省与省之间的财政外溢问题。由于这两个特点，上述理论应用于我国现实显然有不妥之处，第一，我国的财政分权的政体背景是单一集权体制，而非联邦体制；第二，我国的地方政府并非直接民选政府，其目标也很难说是最大化代表性居民的效用；第三，我国处于转型时期，由于产业分布的原因，人口大规模的城乡迁移和跨区域迁移方兴未艾，地方政府在增进人力资本方面财政支出外溢性十分显著。因此，在考察我国的地方政府财政支出结构时，必须考虑我国单一集权体制的制度背景和地方财政外溢。
　　关于中国的政府体制与激励结构分析，较有代表性的观点是第二代联邦财政主义。Xu和Qian(1993)认为，中国的政府结构等多地体现出“M”型结构的特征，按我国通俗的讲法，相对于“条条”结构来讲，“块块”结构的特征更为明显。[4]“M”组织结构在经济发展的激励上面，其信息结构更有效率，可以有效地监督作为代理人的地方政府的努力行为(Maskin， Qian和Xu， 2000)。[5]这种政府结构，可以有效地调动地方政府发展经济的积极性。地方政府在向上负责和以经济绩效为考核指标的官员晋升体制下，为了发展地方经济而竞相开展“标尺竞争”(Li 和 Zhou， 2005)。[6]然而，地方政府之间“标尺竞争”对经济发展有效，对公共服务的提供却未必有效，原因在于像教育等公共服务的产出很不容易测量。地方政府表现出忽视中央政府不易监测的文教卫生等公共服务提供的倾向(傅勇、张晏，2007)。[7]尤其是郑磊(2008)的研究，更是细致而深入地证实了财政分权与地方政府之间竞争导致的对教育支出的负面影响。[8]
　　对于地方政府竞争导致对文教卫生等服务投入的忽视的实证研究正在逐步前进，但这些实证分析多数仍停留在联邦体制和没有财政外溢的假设上。正如上文已经指出的，这个假设在应用于我国的地方公共服务提供时，有三个显著的不妥之处。因而，如何依据我国单一集权的政体背景、财政外溢的现实以及教育等公共服务的提供体制等构建理论体系，分析影响地方政府的公共服务提供行为，以及相应的最优激励契约，仍是摆在我们面前的重大课题。鉴于财政支出项目的多样性，本文借鉴Holmstrom和 Milgrom(1991)的多任务委托代理模型作为分析框架[9]，并结合Holmstrom和Milgrom(1979，1982)关于不可观测和团队工作情况下的道德风险行为的思想[10][11]，提供一个完整的分析在财政外溢下地方公共服务提供的理论模型，考察基于我国现实的最优契约，并进行初步的经验分析。