改进高校内部治理结构的四大着力点
摘 要： 高校内部治理结构是近年来高等教育研究领域关注的热点问题。优化和完善高校内部治理结构是推进我国教育现代化的重要前提。当前，高校行政化管理模式是我国高校内部治理结构存在的突出问题。针对目前我国高校内部治理面临的制度执行、权力运行等困境，自主治理理论对于改进我国高校内部治理结构、推进高校内部治理体系与治理能力建设具有重要指导价值。确立先进的治理理念、加强制度设计、用好办学自主权、推进学术事务去行政化，是实现高校内部治理结构科学化、法治化、民主化和优质化的四个重要着力点。
关键词： 自主治理;高校;组织结构;内部治理
中图分类号：G647 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0085-06
优化和完善高校内部治理结构是推进我国高校内部治理体系和治理能力现代化建设的重要前提。如何加快高校善治进程已成为高等教育研究领域的热点以及教育行政部门政策设计的重点。2017年，教育部等部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出加快推进高等教育领域改革，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，让学校拥有更大办学自主权。但是，由于种种原因，高校内部治理结构改革进展缓慢。在当前大力推进“双一流”建设的新形势下，深入剖析我国高校治理结构面临的困境，寻求优化和完善高校内部治理结构的突破口和着力点具有重要的理论意义和实践价值。
一、我国高校内部治理结构问题之提出
1.有关我国高校内部治理结构的政策分析
《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，要完善中国特色现代大学制度、完善治理结构。这是关于高校内部治理结构问题的国家层面最早的政策表述。为了进一步完善公办高等学校治理结构，《规划纲要》明确了六个方面的工作任务：一是坚持和完善党委领导下的校长负责制;二是健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权;三是完善大学校长选拔任用办法;四是充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用;五是探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用;六是加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。 ① 2013年，党的十八届三中全会做出了关于扩大学校办学自主权的部署。2014年，国家教育体制改革领导小组办公室出台《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》，在“积极简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权”方面，提出了坚持和完善党委领导下的校长负责制、保障学术组织相对独立行使职权、完善校内民主管理和监督机制、健全社会参与监督机制、健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系等五条措施，以进一步完善高校治理结构。 ② 2015年，教育部发布《 教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》 ，其中就推进教育管办评分离提出了四个方面具体措施：一是推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制;二是建立健全行政执法机制，保障各级各类学校办学自主权;三是推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度;四是推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。 ③ 2017年，教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意見》，就完善高校内部治理提出了具体的实施意见：加强党对高校的领导;加强现代大学制度建设;完善民主管理和学术治理;强化信息公开与社会监督。 ④ 上述一系列政策措施对破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，扩大我国高校的办学自主权，培养新时代需要的各类创新人才具有历史性指导意义。
2.关于我国高校内部治理结构的理论研究
就高校内部治理结构的内涵而言，国内相关学者基本取得共识：高校内部治理结构主要是指高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计;完善高校内部治理结构旨在协调高校内部多元利益主体之间的关系，使高校内部组织结构的运行更好地发挥自主治理作用。 ⑤ 就如何完善高校内部治理结构而言，学者们从高校内部管理体制改革、大学章程的制定与实施以及高校去行政化等不同视角进行了深入、具体的分析论证。
关于高校内部管理体制改革的研究，学者们从现实功用、逻辑理论等方面进行了深入探索。张建初认为高校治理结构应该与时代的发展相融，大学内部治理的关键在于大学自治和学术自由。 ⑥ 张海滨认为高校内部治理存在权力结构、层级管理和办学功能不相容的情况，因此，要优化高校内部治理结构就要实现高校内部各利益相关者的激励相容，充分调动高校内部多元参与主体的积极性和创造性。 ⑦ 郭平、黄正夫从功能角度归纳大学内部治理结构的作用：协调利益诉求;提升绩效;激励教师成长;保障学术管理;优化教育资源。 ⑧ 曹叔亮运用逻辑理论分析高校内部治理的各种变量关系，并指出建设现代大学制度的关键是改革大学组织结构、管理制度、运行机制等内部治理体系的三个关键自变量。 ⑨ 仰丙灿认为学院自治是符合我国大学现实情况的，实现学校党政职能部门的简政放权，授权给大学二级管理机构，学院教授委员会应发挥其决策权作用，院长行使执行权力的同时，减少行政与学术权利的交叠，学校党政领导集体及全院教职工行使监督权，发挥分权与制衡相协调的作用。 ⑩
关于大学章程的研究，学界普遍认为大学章程在高校内部治理结构中发挥核心作用。代表性的观点有：大学章程是调整高校内部治理结构的有效“母法”，应该从功能上明确大学章程的政治权力领导地位、行政权力执行地位、学术权力核心地位和民主权力基础地位;大学章程在现代大学制度建设中居于核心地位，其合法性与约束力在协调政府与学校关系中发挥重要作用;大学章程应在内容与制定程序上充分体现宏观管理作用，充分考虑各利益相关主体的内在需求。
