我国农村教师编制的关键问题与改革建议

　　“财政供养人口只减不增”的政策背景，农村学龄人口分布密度的剧烈变化，这些情况最终都会反映在农村教师编制问题上。
　　提升质量和促进公平是我国义务教育发展的两大时代命题。质量提升状况和公平达成程度的决定因素均为师资，当前我国义务教育的师资短板在农村。农村师资的相对弱势性体现在数量、结构和质量三个方面，其中数量紧缺是制约结构优化和质量提升的关键。义务教育学校属于一类事业单位，编制核定是义务教育学校进行教师数量配置的基本方式，因此，农村教师数量是否充足、结构是否合理取决于编制配置状况。当前，农村教师编制配置的系列问题严重阻碍农村教育质量的有效提升。因此，推进农村师资的供给侧改革，全面优化农村教师编制配置势在必行。
　　一、我国农村教师编制存在的关键问题
　　（一）编制标准与现实的矛盾
　　“生师比”编制标准使农村教师总量超编但义务教育学龄人口的流出端和流人端同时“缺人"。按照中央编办、教育部、财政部2014年发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》确定的编制配置标准（小学教职工数与学生数之比为1：19），2015年我国小学应有教职工编制5101149人，但实际是5489441人，超编388292人，超了7.07%。但是，我国农村地区存在代课教师70443人，城镇地区存在代课教师76240人，代课教师现象的出现就意味着缺编，也就是说，在学龄人口的流出端和流人端同时出现了严重的缺编。在新型城镇化的推动下，农村人口的转移速度在加快、聚集程度在加大，農村义务教育学龄人口的分布密度也随之发生剧烈变化：农村偏远地区学龄人口在“稀疏化”，而城镇地区学龄人口在“高密化”。在学龄人口流出端，学校、班级的小规模化对师资的需要并未显著减少，编制的测算标准对农村小规模学校不利，基于“生师比”的教师编制核算标准不符合班级授课方式的教师实际需求。在学龄人口的流人端，学校、班级规模的不断膨胀对教师的需求却在不断增加，教育部门在核算教师编制时仅基于户籍生源数而难以把不断变化的外来学龄人口纳人其中。当外来学龄人口不断涌人时，教师数量总是少于实际需求。当农村和城镇地区在编教师无法满足正常的
　　教育教学需求时，必然会出现代课教师。
　　（二）编制结构与农村学校实际需求不匹配
　　相关部门在核定农村教师编制时只计算编制总量，并未考虑内部结构，但各所学校对教师的需求却存在内部结构问题，因此，即使某一地区编制结构是合理的，也并不意味着该地区每所学校的编制结构是合理的。整体来看，我国农村教师存在语文、数学教师比例过大而英语、音体美教师不足，老龄教师比例过大而年轻教师不足，女教师比例过大而男教师不足，非师范类专业背景教师比例上升而师范类专业背景教师比例下降等结构性矛盾。我们对12省份的抽样调查数据显示，农村小学语文、数学教师兼任音体美学科教学的现象非常普遍，教音乐的教师有75.00%没有音乐专业学习背景，教美术的教师有65.25%没有美术专业学习背景，教体育的教师有64.58%没有体育专业学习背景；老龄化非常严重，部分地区超过45岁的小学教师达50%以上；性别比例失调，女教师比例超过60%，部分学校这一比例接近80%；非师范类专业背景教师比例在迅速上升，部分学校这一比例已超过20%。[1]
　　（三）编制类型难以满足农村教育的多样化需求
　　农村教育外部环境的变化和内部变革的压力对农村教师编制的类型和功能提出了新需求。农村学校缺乏生活教师和机动编制教师，在编制类型上存在严重的功能缺位。20世纪90年代开始的农村学校撤并运动使农村学生上学距离过大，农村寄宿制学校迅速增加，而农村学校并没有配备足够的生活教师，相应的工作只能由专任教师兼任，使专任教师工作负荷过大，严重影响了农村学校的教育教学质量。随着2016年“全面二孩”政策的实施，相信女教师将会进人一个生育高峰期，但农村教师编制的功能缺陷却使女教师的这一新诉求对学校的正常教育教学产生了影响。由于农村学校师资紧缺且育龄女教师比例较高，如何分担这部分教师的工作量成为农村学校需要直面的严峻问题。农村教育自身的发展使农村教师需要不断更新教育观念和专业知识，要求教师有更多的时间和机会脱岗学习、培训，而这就需要设置部分机动编制满足这些需求。但是，农村教师基本处于“一个萝卜一个坑”甚至是“一个萝卜多个坑”的超负荷工作状态，一旦脱岗培训或学习将导致某些班级无教师上课。
　　（四）编制分配方式对村小和教学点不利
　　当前，县级教育部门是农村教师核算编制和分配编制的主体。县级政府通常按照全县学生数核定教师编制，而县域范围内小规模学校数量庞大，基于“生师比”标准的编制核定方式使全县获得的编制总量少于实际需求。由于教育部门在全县编制核算决策中处于弱势地位，在“财政供养人口只减不增”的政策背景下，教育部门很难在县级层面争取额外的编制。在编制紧缺的状况下，教育部门基于优先保障大部分学生教育利益的考虑来分配编制，使大规模学校在编制分配中占有优势。县城学校因其规模大在编制分配中通常享有优先权；镇（乡）中心学校在进行编制次级分配时掌握了主动权，在保证其需求后，能够为村小和教学点留下的编制已所剩无几。因此，县域内教师编制的分配优势依城区学校、镇区中心校、村小和教学点依次递减。对于处于教师编制分配末端地位的村小和教学点而言，始终难以获得充足的教师编制开足开齐课程，音乐、美术和体育教师更是奇缺。
　　（五）编制管理方式僵化导致农村师资的动态更新和流动受阻
　　动态更新是实现编制结构优化的基本途径，但是，目前的编制管理并没有真正实施淘汰机制，退休成了教师退出的主要方式，农村教师 编制的多重结构矛盾越来越严重。同时，当前的编制管理在操作层面还未实现把所有农村教师从“学校人’变成“系统人”，校际之间的交流尚存在诸多障碍，调动更是困难重重。在区域间，“编随人走”仍无法实现，这使得生源流出端即使有编制剩余也无法及时补充到编制紧缺的生源流人地，导致“编制富余”与“编制紧缺”并存。