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如何应对学校腐败?

无忧文档网    时间: 2019-11-11 07:21:51     阅读:


  编者按:2001年, 联合国教科文组织国际教育规划研究所启动了题为《教育伦理与教育腐败》的综合性专题调研项目。该专项研究的主要内容包括教育腐败趋势观察、方法论工具开发、成功经验评估、反教育腐败政策对话, 其目标是确定容易产生腐败的领域, 识别招生过程腐败, 评估腐败程度, 设计预防和减少腐败的策略,并将成果列入联合国教科文组织的培训课程。2007年,由雅克·哈拉克(Jacques Hallak)与穆瑞尔·波森(Muriel Poisson)联合起草的研究报告——《如何应对学校腐败?》(Corrupt Schools,Corrupt Universities:What can be Done?)正式发布。本刊现将报告的主要观点进行编译和刊登,以飨读者。
  
  一、基本概念界定和分析
  
  教育部门通常是世界各国公共治理部门中的最大机构,占用公共预算的平均比例高达20%到30%,从业人员绝大多数都受过高等教育。由于教育部门与社会方方面面有着千丝万缕的联系,教育腐败屡禁不止,社会危害深远。作为一种全球性的顽疾,我们应深刻剖析其产生的根源,构建防治教育腐败的防线。
  1. 什么是教育腐败?
  教育领域的腐败可以界定为“有目的地将公共资源服务于私人利益,对教育产品的数量和质量产生实质影响,进而影响教育机会、质量和公平的行为。”
  2. 教育腐败发生的维度、涉及的角色和本质
  教育腐败发生的维度涵盖中央政府管理层面、地方政府管理层面、学校层面和教室层面。在不同的层面,特定的腐败行为均有发生的可能。例如,向教师行贿以获得较好的分数,容易发生在教室层面。
  在教育领域,教育腐败发生的层次包括初等教育、中等教育和高等教育,公立与私立学校,以及正规与非正规教育。在不同的教育层次,不同类型的教育腐败都可能发生。例如,教师迫使家长让其孩子接受私人家教可能发生在中等教育快要结束的年级,而通过欺骗获得大学文凭则容易发生在大学层面。
  教育腐败行为涉及的角色或对象主要包括教育行政管理人员、供应商、教师、非教学人员和学生。这些角色之间涉及的教育腐败行为较为普遍,如教育行政管理人员与供应商之间、教育行政管理人员与教师之间、教育行政管理人员与学生之间、教师与学生之间的腐败行为,等等。
  教育腐败的本质是钱权交易。在教育腐败中存在着导致腐败行为主动发生的一方,因此与教育紧密联系的教育行政管理人员、教师、学生、学生父母、供应商都有可能是腐败发生主体。教育腐败有“双赢”和“单赢”之分。例如,在教育采购中,教育行政管理人员和供应商之间通过教育腐败出现双方获益的局面,就是“双赢”;若教师从向学生收取的额外费用中获益,导致学生或其父母以损失的一方出现,就是“单赢”。
  3. 教育规划和管理中的主要腐败行为
  教育规划和教育管理中的主要腐败行为的种类,如表1所示。
  
  4. 导致腐败的因素
  导致教育腐败的内因包括缺少明确的标准和规章;程序不透明;垄断和过大的自由裁量权;缺少明确的职业规则;低工资和脆弱的激励体系;较低的管理能力;信息对公众不透明;教育资源分权管理;校本管理的推进;信息和通讯技术的广泛使用;私有化;全球化;等等。
  导致教育腐败的外因包括政治意识的缺乏;当前的政治、经济和社会结构;伦理价值的降低;工资过低;可替代性的资金流量;缺乏外部审计制度、司法制度不健全、政府教育部门信息渠道不畅通;学校信息不公开;高度竞争的劳动力市场;全部门方法①和预算支持;资金的快速支出;分权;等等。
  
  二、教育领域的主要腐败行为及对策与建议
  
  1. 教育财政领域
  所有学校的正常运转都离不开办学经费的保障,这些办学经费通常由各级教育行政部门提供。虽然办学经费不是决定教育质量的关键要素,但却是政府最容易控制的环节。事实证明,公共教育支出和教育结果之间的递进关系并不明显。因此,随着学校资金来源的多元化和各级政府逐渐增大的教育管理权,公共教育资金的滥用问题愈加严重。
  (1)主要腐败行为
  教育财政中的腐败行为可能涉及到各级政府部门,通常出现在资金划拨、分配和使用的环节上。拨款的形式一般分为根据公式划拨资金和根据特定需要拨付资金两类,这两种拨款形式均可能出现腐败行为。
  第一,资金划拨。根据公式划拨资金可能出现的腐败行为,如表2所示。
  
  根据特定需要拨付给学校或学生的款项(奖学金、补助、基金等)中可能出现的腐败行为有:补助给学校或学生的资金条款不透明,出现偏袒、裙带等不公正行为;不符合条件的学校或学生通过行贿教育行政官员获得款项;不符合特定条件的学校或学生伪造数据以获得款项;校长或地方教育行政官员故意夸大符合条件的学校或学生的情况,以获得更多的拨款。
  第二,资金分配。在分配资金方面,可能存在的腐败行为主要有:地方行政官员减少对学校的资金分配或者侵占本应该拨付到学校的非工资项目;学校向地方当局交付一定的“好处费”,从而将学校的资金从银行账户中取出;学校或学生向地方官员缴纳好处费,以得到已经同意给予但尚未发放给他们的补助或奖学金;教师向地方行政官员或校长缴纳好处费来,以获得他们的工资;学校取消奖学金,改为它用或予以侵占;各个层级的教育行政官员侵占教育专项资金。
  第三,资金使用。在使用资金方面,可能存在的腐败行为主要有:将教育资金挪作它用;将部分教育运营资金用于行政费用;通过虚假的订单或者单据来支付不正常的开支;向官员、学校管理人员、新闻记者等支付非正常费用;购买不需要的教学用品;将教育资金用来竞选。
  (2)对策与建议
  明确资金分配的细节,确保涉及教育经费的相关各方都清楚;制定与教育经费划拨、分配和使用步骤相关的手册;在准备教育经费划拨、分配和使用报告的过程中,学校和中间管理层必须确立一致的格式;采取强有力的措施,确保腐败行为不发生在学校内;学校管理委员会的成员应通过选举产生,既要符合当地社区的利益,又要代表学校成员或地方政府的利益;及时对校长和行政管理人员进行财经制度的培训;涉及资金管理的学校管理人员应熟悉并严格遵守财经制度,及时发现不端行为;资金拨付的款项和学校的资金申请报告必须经受审核和审批;学校的财政经费使用要定期接受审计部门检查;对学校财政进行审计的审计员必须独立于学校。
  2. 教师管理和行为
  教师管理包括教师雇佣、工资核定和支付、升迁、调配、培训等方面。教师管理必须透明、公开、标准统一,否则就会出现腐败行为。在大多数国家,教师是构成公务人员的最大组成部分,并且教师的工资占教育经费的比例最大,因此,在教师管理上的暗箱操作和腐败行为都会导致教育经费短缺的严重后果。此外,教师管理中的腐败行为和教师自身行为不端也严重影响着教育质量,特别是直接参与教学的教师,如果他们自身行为不端,通过教学活动会导致学生的价值观扭曲,进而影响到社会的未来。
  (1)教师管理和教师行为中的腐败行为
  第一,教师任命、调配和升迁中的腐败行为,主要包括:根据主观任命、调配和升迁教师;基于受贿行为任命、调配和升迁教师;基于教师的虚假文凭确定教师的工资;向行政部门施加压力进行教师调配,使需要教师的地方教师数量不足,不需要教师的地方教师数量过多;教师的数量已能满足教学需要,但仍虚报人数不足;为了获得期望的调配,进行假结婚;城镇、农村教师分配不当;涉及到金钱交易并且基于私人协议的地区之间的教师交换;未获官方许可教师从教学岗转为行政岗;非法的教师顶替;通过行贿教师参加在职培训,达到不上课的目的。

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