高职教育区域发展差异问题研究:制度困境与政策设计

　　摘要：通过对广东省高职教育区域发展差异问题的实证分析，从制度层面剖析了造成这些差异的原因，进而基于平等原则、差异原则和补偿原则提出了广东省高职教育均衡发展的政策设计。
　　关键词：广东省；高职教育；区域差异；制度；政策
　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2012）01-0006-03
　　
　　近年来，在良好的社会经济环境和政策环境支持下，我国高职教育获得迅猛发展。2010年具有普通高等学历教育招生资格的高职（专科）院校达1239所，占全国普通高校总数的52.8%。但在这蓬勃发展的背后却存在着诸多深层次问题，职业教育的区域发展差异问题便是其中之一。自2005年10月国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》以来，关于职业教育的区域发差异问题及其解决议题并没有体现在政府决策及有关制度中。显而易见，这一问题并没有引起政府部门的足够重视。不仅如此，从学术界的研究情况来看，也多侧重于义务教育和普通高等教育的区域差异问题，对包括高职教育在内的职业教育的区域差异问题却少有关注。
　　教育的区域发展差异问题是影响教育公平的主要因素之一。以目前我国高职教育的发展路径和态势来看，无疑会进一步加大区域发展差异并进而恶化教育公平状况。更为重要的是，它制约了地方社会经济的持续健康发展，在拉大区域间教育发展水平差距的同时，进一步拉大了区域间的社会经济发展水平的差距。高职教育的区域发展差异已成为一个亟待研究并需要解决的重要课题。
　　广东既是一个经济大省，同时又是一个经济发展与教育发展区域差异较为明显的省份。就广东省高职教育发展水平来看，其不均衡状况亦相当突出，在全国范围内颇具典型意义。对其展开深入的研究，具有理论上和实践上的双重必要性。鉴于此，本文根据对广东省高职教育区域发展差异问题的深入调查研究，从制度层面剖析了造成这一问题的原因，进而提出解决这一问题的政策性措施。
　　广东省高职教育区域发展差异剖析
　　职业院校作为职业教育资源最直接、最主要的载体，其分布及发展状况可以直接反映职业教育区域性发展情况。因而，本文将以高职院校的区域性发展情况为依据展开相关论证。
　　2009年，广东省共有高职院校71所，占全省普通高校总数的2/3；2009年，广东省高职院校招生23万人，占普通高校招生总数的一半以上；高职院校在校生达到61万人，占全省普通高校在校生总数的46％。然而，由于经济、社会、历史等原因，广东省高职教育区域发展差异问题还比较突出。以高职院校的区域分布为例。珠三角地区以全省14％的国土面积聚集着全省84%的高职院校，而珠三角以外地区占有全省86%的土地面积，却拥有不到总数16%的高职院校。这一现状既不利于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和“双转移”等社会经济战略的推进实施，也会进一步制约广东省社会经济的持续健康发展。
　　2009年，广东省国民生产总值为40494.00亿元，其中，珠三角地区为32147.00亿元，占79.4%，东西两翼及山区五市为8347.00亿元，占比20.6%。2009年，广东省年末户籍人口为8365.98万人，其中，珠三角地区为2967.02万人，占35.5%，东西两翼及山区五市为5398.96万人，占64.5%；2009年，全省年末常住人口为9620.01万人，其中，珠三角地区为4768.24万人，占49.6%，东西两翼及山区五市为4851.77万人，占50.4%。
　　在2009年全省具有高等学历教育招生资格的71所高职院校中，珠三角地区拥有60所，占总数的84.5%；东西两翼及山区地区只有11所，仅占总数的15.5%。而在珠三角地区，广州地区有44所，占珠三角总数的73%，其他地区16所，占27%。从优质高职教育资源的布局来看，全省4所国家级示范性高职院校、7所“国家示范性高等职业院校建设计划”骨干高职院校立项建设单位都分布于珠三角。
　　通过对广东省高职院校的区域发展情况与其主要经济区域的经济规模和人口总数情况的对照分析，发现高职教育区域发展与区域经济规模不相匹配，与区域人口规模更不匹配，存在明显的地区差异。珠三角地区以全省79.4%的经济总量、35.3%的户籍人口和50%的常住人口占据着全省84.5%的最主要的高职教育资源和100%的优质高职教育资源；东西两翼及山区地区以全省64.7%的户籍人口和50%的常住人口却只分享到全省15.5%的高职教育资源。这样，一方面，由于教育资源布局过于集中甚至拥挤，不利于教育效益的最大化发挥，从而影响教育效率的最佳实现；另一方面，由于教育资源布局的不平衡导致数量众多的东西两翼及山区地区居民受教育的机会远不及珠三角地区，从而导致教育不公平。
　　广东省高职教育区域
　　发展差异的制度性因素
　　广东省高职教育非均衡发展的现实状况背后有着深刻而复杂的社会经济原因，影响因素众多。就制度方面而言，笔者认为，导致当前广东省高职教育区域性非均衡发展的因素涉及以下几方面。
　　（一）财政非均衡扶持中的教育经费地方政府主导制度
　　各级政府对珠三角地区经济社会发展的政策倾斜和资金扶持，使该地区获得了优于欠发达地区的各种条件，高职教育也从中受益；各类教育实行分级管理、地方负责的体制后，高职教育经费其实主要由地方政府负担。这种政策导向及其实施影响着高职教育的均衡发展。
　　（二）教育财政转移支付制度不够健全完善
　　当前，广东省高职教育财政转移支付制度尚不完善，制约了高职教育的区域性均衡发展。如现行的转移支付制度结构不甚合理，转移支付的调节效果较差。现行制度的主要形式是一般性转移支付的税收返还和专项转移支付沿袭了原来的分配格局，对消除区域间差异效果不大。
　　（三）“精英教育”与“经济中心”并重的制度安排
　　在政府相关教育政策制定过程中，“经济为重”价值取向和“精英教育”制度安排的存在，阻碍了高职教育的均衡发展。高职教育资源配置优先满足甚至只反映经济发达地区的利益，如主要以城市学生（经济发达区域往往城市密集）的学力为依据制定教学大纲和确定教学标准，发达地区与欠发达地区教师之间存在着悬殊的师资配备标准和教师待遇标准。各级各类“示范学校”和“重点学校”项目建设加剧了高职教育领域内部资源配置的失衡，导致区域间学校发展差距的拉大。
　　（四）“重经济发达地区，轻经济落后地区”的制度惯性
　　公共财政政策存在重经济发达地区，轻经济落后地区，重城市，轻农村，重重点职业院校，轻非重点职业院校的倾向。政府优先考虑城市发展需求的政策导向，直接影响了高职教育的均衡发展。有关部门将培养创新型精英式人才、实施“211”工程以及办研究型大学的普通高等教育工作思路，照搬到面向地区、面向经济建设第一线、面向人人的职业教育中，加剧了高职教育的区域差异。
　　（五）教育评价及督导制度等不够科学健全
　　新的高职人才培养工作评估方案实施前各地教育督导评估工作主要局限于分等定级、鉴定评比，这种分等定级的教育评价方式对学生和社会产生了误导，促使学生和家长都千方百计地报读等级较高的学校。此类评价也拉大了学校间的差距，导致学校发展的两极分化。教育评估制度执行中也出现了偏差，先前对落后地区高职教育的评价要求可以低于发达地区的要求，这种做法暗示了鼓励拉大高职教育区域差距的政策和价值导向。
　　广东省高职教育