高等教育投资体制改革的回顾与前瞻

　　【摘 要】高等教育财政体制自20世纪80年代改革以来，取得一定的成就，最终确立了“政府拨款为主，多种渠道筹措高等教育经费”的体制。但是仍然遗留了一些历史性问题：如财政性教育经费不足、预算管理不完善、拨款模式不合理等。本文针对这些问题，对以往文献提出的相应政策建议进行了归纳总结，如保证高等教育经费投入；完善部门预算管理制度；健全法律法规制度等。
　　【关键词】高等教育；财政体制；体制改革
　　
　　一、我国高等教育投资体制的历史演变过程
　　（一）从新中国成立到“文革”结束
　　这一阶段是我国高等教育的产生、形成和发展时期。基于对苏联模式的崇拜，我国实行的是高度集中的计划经济体制。这一时期所有的事业投资都由中央集中掌握。
　　（二）从党的十一届三中全会召开到现在，是我国对高等教育投资体制进行改革与探索的历史时期
　　1、政府间高等教育投资责任的变革
　　20世纪80年代中央和地方政府的财政分配关系经历了几次重大改革，其主要目标就是实行对地方政府放权让利的财政包干制，实行中央与地方分级管理财政收入和支出的“划分收支，分级包干”，各省“分灶吃饭”的中央与地方分级负责的新财政体制。
　　为了进一步深化高等教育体制改革，1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》特别明确提出进一步确立中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制，体现了中央进一步简政放权的意图，激发了地方政府投资高等教育的积极性。
　　2、政府拨款模式的变革
　　1985年以前，政府对高等学校的事业费是按照“基数加发展”的模式拨付的。所谓“基数加发展”模式即财政部门和学校主管部门根据学校的规模和各种日常经费开支的需要，核定一个拨款基数。此后各财政年度的经费开支预算即在上年度经费基数上，再根据财力状况增加本年度的发展经费。1985年，教育主管部门提出“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配方法。“综合定额”指财政部门或者学校主管部门制定的每生教育经费的定额标准，并对不同层次、不同种类的学生分别规定了不同的定额标准。“专项补助”是对“综合定额”的补充，它是在考虑学校的各种特殊需要后，由财政部门或学校主管部门单独安排的。
　　3、高等教育成本补偿制度的确立与发展
　　随着社会经济发展对各级各类高级专门人才的需求以及广大人民群众对于接受高等教育机会的需求日益增加，国家需要提供更多的高等教育机会。然而在国家财力有限的情况下，实现这一目标就必须建立起高等教育的成本分担和成本补偿机制。1993年的《纲要》正式宣布将“收取非义务教育阶段学生学杂费”作为多渠道筹措教育经费的投资体制。1993年的《纲要》明确地将学费、校办产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷手段等作为国家财政性教育经费之外的教育经费筹措的主要措施。
　　二、我国高等教育投资体制的现状
　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立，中国高等教育经费形成了多渠道筹措的基本格局。多元化的高校办学经费来源包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。目前，我国高等教育的筹资渠道已从单一的国家财政逐步向多元化发展，综合分析大致有如下几种：
　　（一）政府投资
　　根据我国的实际情况，政府对高等教育的投资一直占总经费的主体，对此又可以细分几类：财政拨款、用于教育的税费（包括用于教育的税收或税收附加费，由税务部门征收后拨给教育部门再拨给学校、教育机构税收的减免、专项补助、对学生的资助以及科研拨款。
　　（二）企业投资
　　除了通过纳税形成国家财政收入而又转化教育的投入外，企业还有另外四种教育投资形式：职工培训、合同投资、捐赠和对学生的资助。
　　（三）受教育者的投资
　　这类投资是指受教育的个人或家庭为了获得理想的学历和知识、达到预期的就业机会和职位晋升而负担的教育阶段的学费、生活费等。
　　（四）高等院校自我投资
　　高等院校自我投资的融资渠道主要有：学校土地、建筑物和其他固定资产用于非教育产业的租金；学校持有的股、债券而获得的股息债息收入；学校投资（举办）的各种教育产业获得利润收入；学校向社会提供的教育、科学技术、医疗卫生等有偿服务的收入等等。
　　三、美国高等教育投资体制的概况
　　美国高等教育采取以政府为主导的公共教育制度，与之相适应，美国高等教育投资采取以政府为主体的多渠道投资体制来维系公共教育制度的施行。其投资主体主要有：
　　（一）各级政府
　　各级政府对高等教育机构的支持方式包括：第一，各级政府拨款。数额较大的时州政府对其所属的州立高等教育机构的拨款。第二，各级政府对高等教育的补助和合同。主要是研究合同，来自于联邦政府部门、政府研究机构和企业等与高等教育机构的研究协议。第三，各级政府对学生的资助，主要是联邦政府的奖学金和贷款。
　　（二）学生续费
　　大学生所负担的高等教育费用主要通过一下几个方面来分担：政府奖学金、贷学金；家长或配偶的帮助；学生本人的部分时间制工作；私人或企业通过学校给学生的捐赠。
　　（三）社会筹资
　　社会筹资是美国高等教育经费来源的另一重要组成部分，主要包括捐赠收入、合同款项（校企联合、教育债券、校间借贷）、销售和地方服务，这些款项都是由校方直接从社会中获得。美国法律规定，无论是公司还是个人，对教育或者其他社会福利事业的捐赠款可以免税；美国还对遗产税规定了很高的税率，鼓励并引导高收入和高资产的富豪捐赠部分财产以支持教育等事业的发展。
　　（四）销售与服务收入
　　销售及服务收入是指通过教育活动、附属企业及医院等途径取得的经费收入，比如校办企业收入。美国高等院校创办和经营企业非常普遍。校内附属事业，包括经营书店、公寓，洗衣店、自助餐厅等服务性设施，既能为学生勤工助学提供机会，也能为学校增加一定的收入。
　　四、我国高等教育投资体制中存在的问题
　　（一）现行的高等教育财政拨款机制存在较大的缺陷
　　1、拨款依据单一，不能真实准确地反映高等教育成本行为。在“综合定额加专项补助”的拨款模式中，各高校所获综合定额是通过单一的政策参数——在校生数乘以生均拨款额所确定的，这就存在两个问题：一是生均成本的确定是以前几年的生均综合支出水平为依据，无法准确反映高等教育成本的变化规律，无法真实的体现高校的实际成本行为；二是以学生规模作为拨款的单一政策参数，在某种程度上引发了高校盲目地扩大招生规模。
　　2、财政性教育经费投入不足直接带来了我国高等教育的经费缺口。现阶段中国的高等教育经费仍然严重不足，这主要源于中国总教育经费的严重不足和高等教育大众化的发展。衡量一个国家教育经费相对规模的标准是看教育经费支出占国内生产总值的比例。根据《中国教育统计年鉴》中统计的国家教育支出总额、国家财政性教育经费支出、高等教育经费支出和国内生产总值计算了国家教育经费的支持程度，可以看出国家财政性教育经费占国民生产总值的比例仍没有达到4%的目标，高等教育支出占全国教育总支出的30%左右，相同口径与世界上其他国家相比，高等教育支出尚处于较低水平，高等教育经费筹资的主渠道薄弱，使我国高等教育发展面临较大的财政困难。
　　（二）投资效益不高，高等教育中的资源浪费严重
　　与投资不足问题并存的是，我国高等教育的投资效益也不高。经济上的原因在于，高等学校缺乏科学的成本核算机制与竞争机制，在制度安排中漠视了成本效益在高等院校经济运行中的重要性。