义务教育资源配置的问题与对策

　　摘要:义务教育资源配置并不局限于解决经费短缺问题。改善义务教育资源配置要从两方面入手:一方面,完善政府与市场联动机制和政府预算约束机制,保证义务教育经费总量的供给和结构的协调;另一方面,通过城市学校招收农村寄宿学生以及将大学和落后地区农村中小学结对,建立城市对乡村的义务教育反哺机制。
　　关键词:义务教育;资源配置;反哺机制
　　中图分类号:G522.3文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0092—03
　　
　　一、义务教育资源配置中存在的主要问题
　　
　　自1986年《义务教育法》颁布实施以来,我国义务教育事业的发展取得了举世瞩目的成就。2006年,新修订的《义务教育法》进一步明确了各级政府举办义务教育的责任,将义务教育所需经费全面纳入财政保障范围,为推动我国义务教育持续发展提供了有力的制度保障。2007年全国普及九年义务教育地区人口覆盖率达到99%,比2002年提高了8个百分点①。然而,义务教育资源配置仍然存在一些问题。
　　(一)经费投入不足
　　20世纪90年代以来,我国义务教育经费大幅度增加。但从国际比较来看,投入水平依然较低。2002年我国财政性义务教育经费占GDP比重仅为1.87%,而发达国家初中和小学的公共教育支出占GDP比重大多在2%～2.5%之间,比如日本、韩国和澳大利亚1998年该指标值就分别为1.99%、2.33%和3.10%。2006年全国GDP为210871亿元,国家财政性教育经费占GDP的3.01%,比2005年的2.81%增加了0.2个百分点②,离教育财政支出占GDP之比4%的目标仍有一定距离。义务教育经费投入不足导致了严重的后果。
　　1.学校公用经费匮乏。2006年全国普通小学生均预算内公用经费支出为270.94元,其中,农村普通小学生均预算内公用经费支出为248.53元。全国普通初中生均预算内公用经费支出为378.42元,其中,农村普通初中生均预算内公用经费支出为346.04元③。
　　2.中小学危房较多。据统计,到2005年底,全国普通小学危房面积达2916万平方米,占校舍总面积的4.97%;全国普通初中危房面积达1231万平方米,占校舍总面积的3.24%④。虽然中央每年划拨一些中小学危房改造资金,但终究是杯水车薪。
　　3.同一地区义务教育学校之间差异巨大。不少地方因财力有限,将学校分为重点学校与非重点学校,在经费、师资力量等方面进行倾斜,加剧了学校之间的差距。同时,不少家长受应试教育思想的影响,为了不让孩子输在起跑线上,不惜一切代价为子女选择好学校,进一步拉大了学校间的差距,也导致了“择校费”等一系列问题的产生。
　　(二)投资结构不合理
　　我国义务教育投资偏向城市和经济发达地区,农村和经济落后地区的投资严重不足,造成不同地区居民受教育机会的不均等。
　　1.地区间的不公平。从生均教育经费来看,绝对差异呈不断扩大的趋势,而且扩大的速度在加快。教育部公布的2005年全国教育经费执行情况统计公告显示,小学生生均教育事业费,最高为上海7940.77元,最低为河南744.46元,相差10.7倍,16个省份低于平均水平1327.24元。小学生均公用经费,最高为上海市1865.7元,最低为广西59.22元,相差31.5倍,13个省份低于平均水平166.52元;初中生均用经费最高为上海2114.13元,最低为安徽76.98元,相差27.5倍,14个省份未达到全国232.88元的平均水平⑤。
　　2.城乡间的不公平。同样从生均教育经费来看,2006年,全国普通小学生均预算内事业费支出为1633.51元,而农村普通小学生均预算内事业费支出为1505.51元;全国普通初中生均预算内事业费支出为1896.56元,而农村普通初中生均预算内事业费支出为1717.22元⑥。从师资力量来看,城市普通小学教师总数中文化程度在专科及以上的教师比例比农村高出20%以上,普通初中本科及以上文化程度的教师比例则高出更多,学历不符合要求的教师主要集中在农村。
　　(三)配置效率不高
　　著名教育经济学家萨卡拉普洛斯对教育的经济收益研究表明,国家教育投资在三个主要教育阶段中,初等教育的社会收益率最高。因此,发展中国家应将初等教育作为最优的投资项目,并随着经济的发展慢慢向中等和高等教育倾斜。而我国教育财政的分配结构是中等和高等教育
　　比例偏高,超前于经济发展水平。
　　
　　二、义务教育资源配置问题的原因
　　
　　(一)政府财政对义务教育投入不足
　　理论界大多倾向于,在义务教育领域政府财政性支出应该占绝大部分,而高等教育领域则尽可以引入市场机制。在许多国家,政府财政投入成为义务教育经费来源的主渠道。如德国在1919年开始实行8年义务教育,目前是12年义务教育,18岁前全部免费,家庭困难的还可申请生活补贴。我国自90年代以来,学费和杂费在教育经费中所占比重在上升。1991年为4.42%,1995年为10.72%,1999年为13.8%,2000年为15.45%,到2003年继续上升为16.84%。
　　大多数国家的基础教育经费特别是义务教育经费基本上由政府承担,政府投入经费一般占总经费的85%-90%。如1998年美国、日本、阿根廷和墨西哥等国家该指标已分别达到90.8%、91.7%、89.4%和86.2%。而我国2002年义务教育经费投入中,政府投入所占的比例仅为76.7%。
　　(二)义务教育经费未能专款专用
　　我国目前的政府预算没有实现“硬”约束。首先,由于预算草案太粗、专业性太强,人大代表无法切实履行其预算监督的职责。其次,政府预算对政府行为没有约束力,政府随意追加预算支出,不按规定使用财政资金等。在教育经费供给不足的背景下,经费被挤占、被挪用的现象时有发生。
　　2008年7月,国家审计署发布《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》⑦,对全国16个省54个县2006年全年和2007年上半年的农村义务教育经费审计调查显示,有46个县的中小学校和教育、财政部门存在挤占挪用现象,涉及面超过85%;它们挤占挪用的公用、校舍维修改造等专项经费共计1.15亿元,占同类专项经费总额的3.8%。这笔钱50%以上被用做教职人员经费,26%被用于学校基建,另有8.85%被用于教育主管机构日常办公经费,还有近千万元被用于偿还债务、购车等。
　　(三)地区间经济发展的巨大差异
　　1985年以来,我国开始实行“分级办学、分级管理”的教育财政体制。中央政府主要解决中央直属学校所需的经费,也负担少量的地方教育专项补助;省级政府把大部分经费投在地方高等教育上,而把义务教育的责任下放至县乡。
　　改革开放以来,东部地区经济的迅猛发展,与中、西部地区的发展差距巨大。2006年普通小学的生均预算内教育事业费,东部:中部:西部分别为3533元:1583元:1647元;普通初中的生均预算内教育事业费,东部:中部:西部分别为4097元:1660元:1849元。比较可见,地区之间的差距非常大。中、西部的广大贫困地区教育投入严重不足,极大地阻碍了这些地区基础教育的发展。
　　
　　三、改善义务教育资源配置的对策
　　
　　如何改善义务教育的资源配置?目前理论界比较一致的认识是完善财政转移支付制度,实现各地区之间义务教育的均衡发展。这固然是一个办法,但不是唯一的出路。为此,本文提出下列改善义务教育资源配置的对策。