基本公共服务均等化的“公民本位”——基于基础教育服务均等化的视角

　　[摘要]：随着我国财政制度由建设财政向公共财政转向，基本公共服务均等化正在成为政策实践，引起了社会科学领域学者的广泛关注。基础教育是基本公共服务均等化的主要领域之一，其现实是明显的非均等化，存在显著的城乡差距、区域差距和校际差距。本文通过实证及文献的研究方法并结合关理论研究发现：要实现基本公共服务均等化，特别是基础教育领域，必须通过确立公民本位的思想及相应的制度（特别是财政制度）和政策安排，采取渐进的过程，分阶段实现义务教育均等化。
　　[关键词]：基本公共服务均等化 公民本位
　　
　　一些社会发展理论表明：一个社会的基本公共服务的最低供应原则，是政府应该以“公民本位”为原则，让每个公民都确信,无论他住在国家的什么地方，无论他是否富裕，他都会得到某些基本公共服务的最低水平保证,如教育、安全和福利。基本公共服务,包括了如公共安全、基础教育等对社会公众的生存和发展具有基础作用，满足的是公众基本的社会公共需要的服务。
　　然而,新中国成立以来，我国对城市和农村两个系统，分别施行了两套不同的经济社会体制，由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局。在这样的一种格局下，基本公共服务资源的配置在城市和农村是不同的。最突出的例子，发生在基础教育领域。作为一项有关人的发展的最为基本的公共服务，基础教育服务理应由作为公共管理者的政府部门以“公民本位”的原则无差别的提供给所有的居民。但是，二元的经济社会体制带给中国基础教育服务的一个深刻印记是：城市居民的基础教育，由政府承担,实行财政拨款；农村居民的基础教育，则由农民自办；实行经费自筹，即实行的是“区域本位”而不是“公民本位”，所谓的公民本位是指在公共管理过程中，政府要把公民放在根本和核心的地位，把实现公民利益最大化作为政府工作的首要价值目标并确保公民意志在公共管理中的决定性地位。公共资源配置上的不均等，自然使得两个系统的基础教育服务差距越拉越大。
　　1 概念的界定
　　关于“基本公共服务均等化”的内涵，国际理论界并未给出公认的统一定义。我国学者从各自的学科背景出发提出了自己的认识，中国（海南）改革发展研究院迟福林认为，基本公共服务均等化，不是在公共服务方面实现平均化，而是在最基本的公共服务方面有统一的制度安排。国家发改委常修泽认为，基本公共服务“均等化”的内涵，可以从三个方面来理解：第一,全体公民享有基本公共服务的机会应该均等，“有着保障生存权和发展权”意义；第二,全体公民享有基本公共服务的结果应该大体均等或者说相对均等；第三,社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。国家人口和计划生育委员会赵白鸽认为，它应该具有以下几个基本特征；一是为大众的服务，具有广泛的覆盖面，而不仅是对特殊阶层和特殊人群；二是基本的和基础的服务；三是非赢利性的服务，它指不以赢利为目的,其服务所得不用于利益分配，而用于公共事业发展。所谓基本公共服务均等化，是指在中华人民共和国的每一个地方，每一个有权利享受公共服务的主体都应当能够得到国家提供的、与其意愿相符合的且水平大致相当的基本公共服务。
　　2 我国基础教育服务均等化的现状
　　基本公共服务均等化作为一项具体政策，其落实的基本手段是财政均等化以及公民本位的思想。在义务教育领域，我国的现实情况是义务教育财政长期不均等及非公民本位的思想，导致义务教育的发展存在明显的城乡差距、区域差距、校际差距。
　　2.1城乡非均等化。新中国成立后，为尽快实现工业化和现代化，国家采取城乡二元分制结构、高度集中的计划资源配置模式，财政政策的基本导向是效率优先，这种非均衡发展战略对于推动经济社会发展发挥了重要作用。但是，城乡分治的二元制度造成了巨大的城乡经济社会发展差距。在义务教育领域，城乡学校无论是教育投入、办学条件，还是教师水平等，都存在巨大差异。
　　2.2地区非均等化。我国幅员辽阔，地域宽广，不同的自然环境、不同的人口分布、不同的经济发展政策，必然外显为不同的教育发展水平。我国义务教育长期实行分级负责、低重心投入的体制，经济落后地区投入义务教育的财力有限，导致义务教育发展的区域差距明显。这种差距不仅存在于东、中、西部之间，而且存在于行政省域内部。
　　2.3校际非均等化。校际差距,主要是指同一区域内同一类型学校中同一层次的学校之间由于财政投入不均等，而出现的学校在人力资源、物力资源以及财力资源方面的差距。其产生的根源是我国长期实行的非均等的教育政策。比如效率优先原则下的精英教育和重点校政策、教育财政对各级各类教育重点校倾斜拨款制度、公立学校转制形成的双轨制等不良的教育政策。这些政策在推动部分中小学教育质量提高的同时，不可避免地扩大了校际间资源配置和教育质量的差距。城市窗口学校与薄弱学校之间办学条件与质量差距不断扩大，乡镇中心学校与村办小学之间的办学条件差距不断扩大。
　　3 对策
　　诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森对“福利”的理解是：创造福利的并不是商品本身，而是它带来的那些机会和活动，这些机会和活动建立在个人能力的基础上。他认为单纯用效用指标来衡量社会福利仍然存在着缺陷，并提出了“能力”中心观，即社会福利水平的提高来自个人能力的培养和提高，个人的幸福是他所能做的各种事情的函数。阿马蒂亚•森的观点对公共服务均等化的影响很重要。首先，他更加强调个人能力的提高，这是以往福利经济学所倡导的重视经济增长、效率提高以及收人均等化、合理化的基础。“公民本位”是政府推行公共服务均等化的基本出发点和归宿，而要培养和提高公民的能力，必须关注公民的生存和发展环境，并要通过公共服务及其配置来创造和维护。因此，政府为公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务，是公民能力提高、社会福利增进的保障。
　　首先，根据公民本位的思想，消解城乡二元结构,分阶段推进义务教育均等。和西方国家相比，我国义务教育均等化是一个渐进而艰巨的过程，它不仅要平衡地区差异，更要消除城乡差异。因此，要首先确立公民本位的思想，才在制度层面（下转第100页）