论保障受教育权的政府教育义务构造

　　摘 要：义务教育是要求政府即刻保障实现的最低核心教育义务。目前，在我国义务教育高入学率的背后悄然形成了一种新型“入学难”现象，可概括为受教育资源限制的客观“入学难”和受教育管控的主观“入学难”两种基本类型。“入学难”的实质是受教育权的保障问题，即忽略受教育条件权造成了客观“入学难”，限制受教育自由权造成了主观“入学难”。受教育权的实现依赖于政府教育义务的切实履行，因此，解决义务教育“入学难”问题，政府应适当履行教育给付义务、尊重义务和保护义务。也就是说，各级政府既要积极提供教育资源以保障受教育条件权，以消极方式尊重受教育自由权使之免受不正当干涉，还要严厉打击各教学单位、其他社会组织及个人的教育侵权行为，创造公平、有序的入学秩序。
　　关 键 词：入学难；受教育权；义务教育；政府教育义务
　　中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0078-11
　　收稿日期：2015-09-16
　　作者简介：刘耀辉（1980—），男，湖南隆回人，湖南工业大学法学院讲师，法学博士，中南大学博士后，研究方向为社会法学。
　　基金项目：本文系教育部人文社会科学研究项目“国家给付义务研究——社会权保障的反向视角”的阶段性成果，项目编号：12YJC820066；国家社会科学基金项目“基本医疗服务国家给付义务研究”的阶段性成果，项目编号：13CFX106；中国博士后科学基金项目“基本医疗服务国家给付义务研究”的阶段性成果，项目编号：2013M531793；湖南省社会科学基金项目“国家保障民生的义务研究”的阶段性成果，项目编号：11YBA094；湖南省教育厅重点研究课题资助项目“农民平等权利研究——以国家义务为视角”的阶段性成果，项目编号：12A036。
　　随着经济社会的快速发展，我国的教育状况发生了根本性改变，义务教育已得到了充分保障。2013年，小学学龄入学率和小升初升学率分别达到99.7%和98.3%。[1]然而，在高入学率的背后正出现一种“新常态”的义务教育“入学难”现象：彻夜排队报名上学已司空见惯；[2]为争学位，购置天价学区房效古孟母三迁，乃至新孟母离婚现象屡见不鲜；[3]入学待验证件五花八门，①为保入学秩序，招生季节纪委、检察院还不得不严阵以待。[4]受教育作为一项基本人权已成为现代文明国家的基本共识，义务教育作为受教育权的基础和核心，是政府承担的最低核心教育义务，被《经济、社会和文化国际公约》等国际文件要求无条件保障实现。“入学难”为何逆势重现，难在何处，政府对此应承担何种责任等一系列问题正是本文研究的重点。
　　一、义务教育“入学难”现象及其类型
　　（一）义务教育“入学难”的主要表现
　　第一，偏远地区适龄学童“入学难”。为解决农村地区学校布局分散、规模小、质量低等问题，目前普遍采取的做法是撤销或合并自然村的公立学校或教学点，建立服务半径更大的寄宿制中心学校，以改变一村一校的教育资源布局。据教育部统计资料显示，1997年全国农村小学数为512993所，2009年为234157所，减少了一半多，平均每天减少学校数为64所。[5]撤点并校导致了偏远贫困地区学生上学难，加剧了隐性失学和显性失学的可能。全国小学辍学率大幅度回升，从2008年辍学生63.3万人，辍学率5.99‰，到2011年辍学生88.3万人，辍学率8.8‰，辍学的主体已经由高年级迁移到小学一、二年级。[6]
　　第二，城区择校难。目前，“入学难”普遍表现为择校难。择校是家长愿意以较高的经济代价换取子女进入重点中小学就读的机会。由于历史原因，我国具有集中优势教育资源办重点学校、重点班进行重点培养的传统，这就导致了地区之间、学校之间教育资源不均衡的局面。优质教育资源的稀缺而集中注定了择校竞争会空前激烈。为了获得优质的教育资源，家长和学生忙着参加各种各样的培训、选拔考试，为了提高录取率重金定制精美简历，①甚至上网买证书充实材料。在“划片招生”的严规之下，家长不惜重金购置学区房，更有甚者为了孩子能符合入学政策而选择“突击离婚”。
　　第三，农民工随迁子女“入学难”。据相关统计数据显示，2010年至2013年，我国外出务工农民家庭中义务教育阶段的子女随迁量分别是1176万、1261万、1392万和1277万。不足10年的时间，外出务工农民子女的随迁量增长了100%以上。[7]虽然党和政府相继出台了一系列政策，明确以流入地政府和公办学校为主，保障农民工子女平等入学，但实践中这些政策远未得到落实，农民工子女进入公立学校关卡重重。各地往往通过“卡身份”和“卡学位”等方式有限接纳农民工子女入学。即一方面设置较高的门槛作为入学条件，让农民工无所适从；另一方面，只对本地学生提供“优质学校学位”，或只提供极少量“优质学校学位”供农民工子女竞争。进入城市就读的高门槛致使农民工子女入学率偏低，辍学率升高，失学问题严重。据调查数据显示，农民工子女入学率为72.22%，而导致27.78%失学率的主要原因，既有费用过高问题，也有无学校招收问题。[8]
　　（二）义务教育“入学难”的类型
　　“入学难”实际上是受教育需求与受教育机会错位，致使受教育需求受到限制。综上各种“入学难”现象，可以将“入学难”概括为客观上的“入学难”和主观上的“入学难”两种基本类型。
　　第一，教育资源限制下的客观“入学难”。客观上的“入学难”，即对受教育需求的限制源于受教育资源的承载能力，而并非人为因素影响的情形。教育的实现必须依赖一定的教育资源，包括人力、财力和物力，教育资源供不应求是造成“入学难”的根本原因。教育资源限制表现为教育资源不足和教育资源分配不均两种情形：
　　首先，受教育资源不足直接导致偏远地区学龄儿童和农民工随迁子女的“入学难”问题。对于偏远地区的学龄儿童而言，撤点并校不仅增加了入学距离，如内蒙古自治区的学生上学路途最远达250公里，而且增加了入学的机会成本及车费、伙食费等直接成本，使得实际可利用的教育资源不断减少。①在城区，由于中小学校普遍没能与城市同步规划、同步建设，②农民工随迁子女大量涌入后给城市教学资源带来了沉重压力。受制于现有教育资源的承载能力，教育部门和教学单位只得通过重重门槛将农民工子女拒之门外。