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我国高等教育财政拨款模式的分析及对策研究

无忧文档网    时间: 2019-11-13 06:16:28     阅读:


  摘要:当前“基本支出加项目支出”预算的教育财政拨款存在政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足,高等教育财政拨款的效率有待提高;教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一等问题。为此,作者提出以下政策建议:教育经费预算单列;改革拨款模式:兼顾效率、公平和公开;构建“政府→中介→学校”三方协调运作模式;引入绩效预算等。
  
  一、我国高等教育财政拨款模式的分析
  
  2002年开始,财政部对中央部门的预算核定方式为:基本支出预算和项目支出预算。由于国家财政体制的这项改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理,收支不挂钩,支出要透明”,因此,在党政部门开始实施财政集中收付制度。财政集中收付制度希望通过改进管理手段和管理模式,对财政资金使用的全过程进行监督,特别是事前监督,强化国家对各行政部门的财务控制,从而达到从源头上、制度上预防和治理腐败的目的。在当前的拨款模式下,我国高等教育财政面临的主要问题有以下几个方面:一是政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足,二是高等教育财政拨款的效率有待提高,三是教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一。
  (一)政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足
  从财政拨款来看,我国仍然是世界上教育经费占GDP比重较低的国家之一。教育经费占国内生产总值的比重,世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,欠发达国家为4.1%,而我国的水平不仅低于发达国家,也低于世界平均水平(参见表1),具体到高等教育上,我国高等教育经费约占教育总财政投入的20%左右,有限的财政资金投入满足不了高等教育日益增长的需求。
  总体上看,短期内政府很难大幅提升高校财政拨款数量。如国家规定的逐年提高国家教育财政拨款占国民生产总值的比例,在2000年就应该达到4%的目标,但是事实上一些地区不但没有实现目标,反而呈停滞或下滑之势。目前我国高校办学经费已经由政府单一拨款,转变为以政府财政拨款为主,多渠道筹集资金的阶段。但是,以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。这就意味着,在今后相当长的时间内,各级政府必须为全国高等教育“埋单”。但是,政府的拨款并不能满足大多高校办学经费需要,导致高校资金总体供给不足。
  (二)高等教育生均教育经费总体水平偏低
  与国际水平相比,我国高等教育生均经费总体水平明显低于发达国家,甚至低于同等水平的发展中国家。以1998年为例,按购买力平价计算的OECD国家大学生均教育经费平均为11720美元,超过万元的有澳大利亚、奥地利、加拿大、荷兰、挪威、瑞典和瑞士,最高的美国达19802美元。(参见表2)高等教育生均经费总体水平偏低造成了我国一些高校校舍不足、设备落后、图书短缺、教学业务经费短缺和基本支出难以维持等一系列问题。如果考虑到我国高等教育区域间的巨大差异,这种矛盾更加突出。
  (三)高等教育财政拨款的效率有待提高
  对高等教育财政拨款的效率可以通过高校的资源利用效率来进行考察。高等教育资源利用效率是指高等教育的投入与直接产出的比较,在现在的技术条件下这一标准主要通过高校的生均经费指数(见注释一)、学校的规模效益、师职比、资金支出结构等指标来衡量。虽然我国不同层次、不同类型和不同地区高等学校的资源利用效率有所不同,但整体而言,我国高等学校资金支出结构无明显改善,同时由于缺乏有效的考核监督,导致一些学校出现资金的浪费和闲置(见注释二),资源利用效率不高,具体表现在:我国高等学校生均经费指数明显高于世界一般水平(参见表3);学校规模扩大后规模效益不明显(见注释三);管理机构还比较臃肿,干部队伍还需精减,师生比例严重失调(见注释四)(参见表4)。
  (四)教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一
  我国财政性教育经费长期处于事权和财权分离的状态。我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,但是教育经费没有预算单列,导致我国财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。
  
  二、我国高等教育财政拨款体制的改革方向
  
  高等教育财政拨款制度改革的社会经济背景是:第一,在市场经济体制下,包括教育资源在内的资源利用率将成为优先考虑的目标;第二,普通高等教育将逐步建立政府宏观调控、学校面向社会依法自主办学的新体制,学校在规模与专业和层次结构上,将主要面向劳动力市场和社会需求自主决策,大多数毕业生将实行自主择业的就业制度;第三,高教投资日趋多元化,政府拨款将成为对高教改革和发展进行宏观调控、实现政策目标的主要经济手段。在这种背景下,高教财政拨款体制改革的指导原则应是:第一,要有利于提高高等教育和学校资源利用效率,以相对较少的投入获得较多较好的产出;第二,要有利于高教的发展和结构的调整,使其适应未来经济与社会发展的需要;第三,要使拨款成为政府对高教进行政策导向、宏观调控的重要手段。我国高等教育财政经费拨款体制的改革方向主要有以下几个方面:
  (一)改革预算管理:教育经费预算单列,提高教育经费GDP占比
  在现行的国家预算中,按预算等级依次分为类、款、项、目四级,教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。为增强拨款程序中的公平性和透明度,应实行各级财政的教育经费预算单列,将教育经费在国家和地方财政预算中的款级地位升格为类级,使教育事业费和教育基建费在类级分配后,统一起来实现教育经费事权和财权的统一。只有这样才能确保政府对教育的足量投入,克服教育发展与政府拨款相脱节的状况,提高教育投资的使用效益;才能减少教育经费核拨过程中的主观随意性,根据教育发展的轻重缓急和自身规律来核拨经费,兼顾公平与重点,进而实现教育资源的优化配置;也才能确保教育主管部门有效行使财政的宏观管理权和调控权。
  同时,我国应该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出方案,使我国高等教育的支出占GDP的比重逐步达到国际平均水平。
  
  (二)改革拨款模式:兼顾效率、公平和公开
  依据高等教育拨款模式的效率、公平和公开的基本原则,中国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合,增强拨款的科学性和透明度,促进公平与效率,鼓励创新与进步,减少盲目性和固化因素,使有限的资源发挥出更好的效益。具体来说,首先要实行多政策参数的拨款公式,公式应合理包括各种各级各类高等学校的尽可能多的成本因素,甚至可以包括一些未来发展的因素。其次,建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,将评估的结果与拨款直接挂钩,运用绩效对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量,以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法等。再次,要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付,提高教育拨款的透明度和针对性,最大限度的发挥教育资金的使用效率,同时发挥合同拨款的优势,将其用于科研和专项基金的分配,以确保教育经费的使用效率和质量,使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围,发挥高校的自主性。最后,要加快政府职能转变,形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制,推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。

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