我国区域协调发展的法律问题研究

　　摘 要 经济、社会重大变迁现象会引发新的社会规制制度的生成。协调发展是我国区域发展战略的重要目标，由于我国区域协调发展的“法律空洞化”现象突出，立法严重滞后于区域发展实践，在区域协调发展过程当中不可避免会出现各种各样的法律问题。首先要明晰区域协调发展的经济法律属性；其次在经济法视野中分析当前我国区域协调发展具体存在的法律问题；再次就是域外经验借鉴；最后提出法律对策，为区域协调发展提供法律保障。这就是本文的立旨所在。
　　关键词 区域 区域协调发展 法律问题
　　作者简介：李德学，中央财经大学法学院博士研究生，贵州财经大学讲师，研究方向：经济法。
　　中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.209
　　区域发展不协调是我国经济社会发展中普遍存在的现象，主要体现在市场分割和地区差距两个方面。建国以来，我国非常重视区域发展，不同时期采取了不同区域发展政策。我国区域协调发展不仅是经济领域问题，而且也是经济法律问题， 最大的法律问题就是其相关区域发展战略没有上升为相应的经济法律法规，“法律空洞化”现象突出 。在全面推进依法治国战略背景下，凡属重大改革应该要于法有据，区域协调发展迫切需要法律保障。
　　一、区域协调发展的法律性质界定
　　（一）区域协调发展是国家的一种宏观调控行为
　　区域协调发展主要涉及到的是中央和各区域的关系、区际政府之间的关系以及地方政府之间的关系，是一种纵向调控行为。从性质层面上讲是具有行政属性和经济属性的。区域协调发展是“弥补市场机制的缺陷而对跨区域经济与社会事务进行积极干预的行为过程，也是区域政府规制和调控跨区域公共事务的行政规制行为”。
　　（二）区域协调发展是中央和地方政府的战略目标
　　党和政府在十六届三中全会上明确把促进区域协调发展作为我国长期坚持的指导思想和奋斗目标以来，经过国家对区域协调发展战略不断完善和发展，不但是国家战略非常重要的组成部分，而且也是国家发展战略在空间上的具体表现形式。 地方政府作为本地区经济社会发展政策的制定者，地区经济政策的制定主要依据就是同期的国家战略目标，根据地方的实际情况和地区的差异性和特异性而制定出来的，因此它也是地方政府制定地区经济政策的战略目标。
　　（三）区域协调发展是协调中央和地方政府关系的行为规范
　　区域协调发展作为国家发展战略，而战略能否得到顺利的贯彻和执行，这就不可避免涉及到如何正确处理中央和地方政府的关系问题，它们之间的权、责、利的平衡与协调是区域经济发展的一个重要问题，也是直接涉及到区域能否良性循环发展。中央政府在区域协调发展中主要承担负责制定区域发展的总体战略和规划以及规范主体有序合作的职能。区域内政府就是根据中央政府制定的区域发展战略和规划制定本地区经济政策和政策的执行者，同时推进区域合作。
　　（四）区域协调是区域合作的制度平台
　　区域合作是自愿结合、互惠互利的基础上，通过市场机制的作用，使各地区根据比较优势建立起来的经济、政治、生态、社会等领域合作。区域合作就要敢于“打破一亩三分地的思维”，克服行政区惯性思维的束缚。区域合作涉及到多方各种利益，一方面需要地方政府之间的组织和协调，另一方面也需要国家从宏观层面规范区域合作，协调区际关系，积极推动区域一体化。因此区域协调为区域合作打通了制度通道，并为区域合作提供长期而稳定的政策供给，可以克服政府行政契约的短期性、不确定性以及随机性等缺陷，是区域间政府合作的长效机制和制度平台。
　　综上所述，本文认为区域协调发展是国家的一种宏观调控行为，具有经济法律属性，应该纳入经济法调整范畴，并予以法治化。
　　二、我国区域协调发展存在的法律问题
　　（一）政策主导，缺乏稳定性
　　政策和法律都是区域协调发展重要的制度性调整方法，但是采取哪种制度应当成为主导，在不同时期、不同国家是并不一样的。我国一贯奉行由“综合性政策措施、单项规划和具体事项的意见或决定”构成的制度体系，作为我国区域协调发展的制度模式。当然，这种模式在实践中发挥了重要作用，充分体现了政策的灵活性等优势，但是，不可避免的暴露其在程序性、确定性、稳定性及监督制约等方面的缺陷，不仅未能很好地实现既定的协调发展计划，而且也未能解决区域发展的诸多深层次矛盾和问题。
　　（二）缺少宪法依据，法律保障机制不健全
　　区域规划是实现区域协调发展的重要手段和主要形式，但是跨行政区规划在宪法上是没有规定的。从区域法治考虑，规划编制和规划实施都应当具有行为法以及组织法的依据。组织法上的授权依据是政府具有编制与实施区域规划的权能和可行性，但事实上，宪法性文件还没有相关规定。有学者认为我国的区域发展战略是“既违反宪法的基本原则，同时又违反市场经济规律，” 其实这是学界对区域协调发展存在的法律问题的反思。区域协调发展不能仅仅依靠政策的推动，更需要法制的保障。由于我国现行法律框架下，还没有专门的区域协调法律法规，在实践中就不可避免会出现“于法无据”的问题。
　　（三）没有明确各协调主体之间的法律关系
　　以《长江经济带发展规划纲要》为例，中央设置推动长江经济带发展领导小组，其职责主要是战略统筹、部署、协调以及督检等三个方面。沿江11省市是推动长江经济带发展的主体。中央和11省市有了各自的职责与分工，统筹责任主要由中央政府来承担，而具体工作则由11省市政府来承担。但是，区域协调发展的主体是多元的，除了政府（中央、地方）以外，还有区域内企业、居民及其他利益相关群体。因此，区域协调发展目标能否最终实现不但取决于政府，还取决于区域内企业、居民和区域协调组织等区域利益主体，因为他们也是区域协调发展重要的行为主体，不同行为主体在区域协调发展中的地位与功能是不同的。中央和地方政府是区域协调发展的政策制定者和组织实施者，居民不但是发展程度的评价方，在一定程度上参与协调发展行动，而区域协调组织和企业既是区域协调发展的參与者又是评价方。