论高等教育投资政策的有效性及其标准

　　摘要：高等教育投资政策能否系统地影响高等教育投资的结果及其影响结果的大小，决定了高等教育投资政策的有效性。高等教育投资政策的宏观价值理念是公平与效率兼顾，这种公平与效率在高等教育发展的不同时期是有所侧重的。高等教育投资政策的目标是，通过宏观调控，增加高等教育的投入；发挥政策导向作用，以此来实现高等教育的功能；促进投资政策适应经济社会的发展。高等教育投资政策实体、高等教育投资政策执行主体、高等教育投资政策执行客体和高等教育投资政策执行环境是影响高等教育投资政策有效性的主要因素。高等教育投资政策有效性评价指标体系的构建，必须把握好政策公平目标与效率目标的关系，充分地发挥影响政策有效性因素的作用，从高等教育政策的制定、实施和结果三个层面进行系统评价，形成包括价值评价和事实评价在内的高等教育投资政策有效性评价指标体系。
　　关键词：高等教育；投资政策；政策有效性；价值目标；影响因素；指标体系
　　中图分类号：G40-011.8　文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2011)06-0123-10
　　收稿日期：2011-04-16
　　基金项目：河南省政府决策研究招标课题“中原崛起背景下河南教育跨越式发展研究"(D485)阶段性成果；河南省科技厅软科学项目“我国高等教育公共财政投入研究"(092400450122)阶段性成果
　　作者简介：刁玉华(1964-).男，山东海阳人，河南省教育厅副巡视员，高级会计师，北京师范大学教育学部博士生。
　　随着高等教育投资体制改革的日益深入，我国已初步形成了多元化的高等教育投资模式。但是，当前我国高等教育的投资在规模、结构、效益等方面还存在着不少缺陷，这就导致高等教育投资政策出现了低效、弱效等问题。
　　上述问题引起了研究者的高度关注，已有的研究主要集中在对高等教育财政体制改革的探讨；对高等教育投资政策执行情况及其效益方面的研究大多数仅侧重于经费投入的规模、经费来源等某一方面的研究，对投资政策有效性进行系统研究的并不多见。对地方政府高等教育财政责任的问题，多数学者认为高等教育具有准公共产品的性质，高等教育的投资应该由政府、个人和社会共同承担，①但必须厘清各级政府的财政责任，建立完善的教育投资行为监督机制。②关于高等教育投资体制与投资政策的研究，多集中在描述高等教育投资体制改革的历史过程，体制改革过程中出现的问题及解决问题的对策等方面。③关于高等教育财政拨款机制、模式与投资政策研究，王善迈提出建立以政策目标、效率目标、效益目标、公平目标等多重目标构成的拨款标准的意见；④柯佑祥提出了建立由“普通基金+专项基金+非政府基金”组成的高等学校综合基金制度的观点；①马陆亭主张遵循财务运行规则，即遵循“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”的财务运行规则，对我国高等教育财政拨款模式的构架进行改革。②关于政策有效性研究，有学者指出，有效性是与效率、效益紧密相关的，它们之间既有区别又有联系。③在教育学中，对教育政策有效性的理论的研究极少，大多数研究者是从实证的角度来探讨相关教育政策的实际效果的；在经济学中，“政策有效性”的理论分析相对较多，特别是有关财政政策有效性、货币政策有效性的问题，在经济理论界均引起研究者们的广泛关注和热烈讨论。政策有效性是指政策能否影响实际总产出，以及影响程度的大小。④
　　目前，对高等教育投资政策有效性研究得不够深入、不够系统，是导致高等教育投资在调控实践中低效的一个重要原因。那么何谓有效性，依据什么标准去评价高等教育投资政策的有效性成为理论研究中亟需解决的首要问题。
　　一、我国高等教育投资政策的演变及其效果
　　依据政策演变的性质及其结果，改革开放以来我国高等教育投资政策的历史演变过程可分为：单一--微调时期(1978-1984年)、开放--增量时期(1985-1992年)、多样--转型时期(1993-1998年)和多元--发展时期(1999-2008年)。
　　(一)单一--微调时期的高等教育投资政策及效果
　　这一时期，在旧有制度框架下，高等教育投资由政府单一渠道提供经费，经费配置是采用单一的计划形式进行的。1978年至1980年，高等教育的经费由中央财政切块、戴帽下达，高等教育投资渠道单一。中国高等教育经费的98％来自国家的财政拨款，学生不用缴纳学费，而且能得到助学金，毕业后学生就业实行统一分配。1980年，我国进行了“划分收支、分级包干”的财政体制改革，中央与地方的财政开始实行“分灶吃饭”的办法。高等教育财政由中央统一计划拨款改由中央和地方分级核算拨款。1980年，教育部、国家劳动总局和财政部联合发布《高等学校建立学校基金和奖励制度的试行办法》，明确规定学校可以通过采用多种向社会提供服务的方式获得收入，建立学校基金。这种以“放权让利”为核心的高等教育财政改革在全国多所高校逐步推进，这样使中央政府、地方政府、高等学校在这一轮财政改革中都有受益。该时期的高等教育投资政策有以下几个特点：一是简政放权。国家对高等学校的拨款方式由中央统筹改为由中央和地方(省级)两级拨款，并要求地方政府多拨款。经费的使用可以由高等学校自主管理包干经费，结余留用，这改变了过去那种经费结余部分上交的管理办法，在经费的管理上调动了学校的积极性。二是鼓励创收。高等学校可以向社会提供服务从而获得收人，建立学校基金用于学校建设和奖励教职工，从而调动了教职工的积极性。三是重点投入。为了克服财力不足的困难，使部分高等学校早见成效，国家决定集中财力办好一批重点大学。为此重新确定了88所全国重点大学，并从中又选出10-15所大学列为国家重点建设项目予以支持。四是完善学生资助制度。恢复和完善了人民助学金制度。五是利用外资。从1980年开始，我国政府利用世界银行贷款发展高等教育，这不仅缓解了改革开放之初国家资金短缺的问题，也为20世纪90年代末开始实行的利用国内信贷资金发展高等教育助学贷款政策提供了借鉴。
　　(二)开放--增量时期的高等教育投资政策及效果
　　这一时期，对高等教育的投资仍然由政府提供，但是由于计划外招生的计划开始实施，收费大学生也开始引入高等教育投资政策的“计划外”政策，即高等教育投资开始在主要的计划形式外有了一定的“计划外”收费的调节。这种“增量”思维的高等教育投资政策仍然滞后于经济领域的市场化进程，但已经开始注意与市场经济大环境的协调问题。这一时期，以1985年中央颁布的《关于教育体制改革的决定》为标志，教育事业进入了全面改革的快车道，高等教育投资政策的改革突出表现在：一是实行“三级办学、两级管理”的管理模式。高等学校实行中央、省、中心城市三级办学体制，由中央和省两级来管理，这既有利于调动各级政府办学的积极性，又有利于政策的落实。二是经费实现“两个增长”。该《决