县机构编制信息中心【某县机构编制工作现状调查报告】

机构编制管理是国家行政管理的一项重要内容，科学、合理、系统地搞好机构编制管理，对于推动行政管理体制改革，提高行政效率，减轻财政负担，促进社会进步，都具有十分重要的现实意义。但随着我国行政管理体制改革的不断深入，机构编制管理存在的问题日益明显，特别是县级机构编制管理存在着更多急需解决的问题，迫切需要分析和研究，探索出解决的办法和路子。对此，笔者结合数年来在编办的工作经验，对县级机构编制工作现状进行了深入调查研究，并作了理性的思考。
一、**县机构编制工作现状
近年来，**县编办在机构编制意识、执行机构编制工作纪律、建立台帐和分单位编制册管理、机构编制监督检查工作、县乡机构改革等方面取得了一定成绩，通过调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数，逐步建立与县域经济发展和民主法治建设相适应的廉洁高效、运转协调、行为规范的党政管理体制和工作机制。主要特点：一是部门管理体制趋于完善。机构上实行单独设置，正科级，为县委的七个工作部门之一，也是县政府的职能部门，编办主任兼任组织部副部长。核定人员编制5名，其中行政编制4名，机关后勤服务事业1名，领导职数设主任、副主任各1名。内设两个职能组（综合组、机构编制审核监督组），**县事业单位登记管理局归口县编办管理，副科级，具有单独法人资格，核定行政编制3名。二是机构编制政策法规执行力进一步提高。无论是机构改革、编制调整、用编进人等事项，均严格按照中央、省、市编办文件要求，执行坚决、落实到位。三是机构编制管理日趋规范。建立健全了编委会议制度、机构编制审批程序、机构编制管理与财政经费挂钩的相互制约机制、人员编制实名制管理制度，特别是在控制增机构、增级别、增编制、增人员和确保乡镇机构编制在“十一五”期间只减不增等问题上成效显著，机构编制管理日趋规范、精细、标准。同时，《条例》的出台也让机构编制工作有法可依，对机构编制管理工作起到了积极的作用。四是机构编制监督检查工作稳步推进。几年来，**编办联合县纪委监察部门出台了机构编制监督检查制度，先后开展监督检查活动18次，纠正了吃财政“空饷”、混编乱岗等违反机构编制法律、法规的行为。受理机构编制信访事件9件，均得到了妥善的处理。五是自身建设成效明显。通过开展“三强四好”班子队伍建设、干部作风建设活动，班子队伍更加团结，工作效能进一步提高。同时，添置了电脑、打印机、传真机等办公设备，机构编制管理向电脑化、信息化道路发展。
二、县级机构编制工作依然存在的主要问题
**县机构编制工作情况作为全市、全省乃至全国县级编办的一个缩影，可以看到县级编办近年来取得的成绩。但作为县一级编办，在机构编制部门自身管理体制、执行机构编制工作法律政策、领导职数管理、机构编制监督检查等方面还存在一些急需解决的问题。如：机构编制管理有法难依，可操作性依然不强；
“人治”色彩强，机构编制管理干预多，压力大；
一些地方机构编制工作得不到领导的重视与支持，相关职能部门尚未形成严密的协调配合机制，机构编制管理违规行为“有约无束”等等。具体表现在两大方面。
（一）自身管理体制不统一、不规范
1．机构不统，管理不顺。笔者从中国机构网“改革论坛”的一个关于“县级编办内设机构如何设置的讨论贴”中（网址：http://www.chinaorg.cn/forum/viewthread.php?tid=1192&extra=page%3d1）看了一些同仁的跟贴，了解到有些地方的县级编办编制有6到8名，设置了综合组、管理组、事业单位登记管理局，内设机构基本完善和规范；
而有些地方编制只有3名，1名主任、1名副主任，下设一个事业单位登记管理局，工作人员1名；
还有一些地方编制只有1名，主任由县人事局局长兼任，工作人员1名，除了机构编制工作，还负责事业单位登记管理工作，什么内设机构都无从谈起。但就算是笔者所在的**县编办，内设机构已经算是比较完善的了，但是与省、市编办的内设机构和人员编制对比后，依然显得单薄。另外，很多地方的县级编办依然没有单独设置，有的归口组织部管理；
有的与人事局合署办公，实际运行过程中成了组织部或人事局管理的一个内设股室，未能发挥机构编制部门应尽的职能和作用。
2．权限受限、制肘颇多。笔者所在的编办单独设置，列入党委工作部门序列，又是县级政府的职能部门，是一个办事机构，上面有所谓的“大编委”。在实际工作中，无论是机构设置、编制配备、人员进编等，都是“大编委”说了算，编办没有任何决定权限，编办只是办事，最多偶尔参谋一下，被人笑为县编办就是丫环，只当家不作主。特别是近年来，机构编制审批权限进一步上收省、市编办，就算是“大编委”研究过的事项，也要凡事必报，乡镇机构编制事项更是要上报省级编办审批，一件事情往往要通过数轮程序、数十人之手，往返之间、费时颇多，就算好不容易办成了，群众依然骂娘，若是没办成，群众更会把矛头直指编办，说什么“县里大编委会都研究同意了，你们编办也敢顶着不办”，骂得你大门不敢出。如此审批权限、审批程序之弊端可见一斑了。
3．被动应付，创新太少。由于职能和权限受限，县级编办工作是上级推动型，上级文件如何规定就要如何贯彻落实，不能搞“花样”，不能搞“擦边球”，怎么布置就怎么办。县委、县政府、县编委怎么安排就怎么做，不可“自作聪明”。这样一来，工作就显得非常被动，也特别容易让人形成被动的习惯，创新的东西也就越来越少了。
（二）有法难依，地方意识、条条干预严重
1．有法难依、监管乏力。虽然《条例》的出台宣告了机构编制工作终于有法可依了，但是《条例》颁布实施以来，在县一级编办却阻力重重。按照法律规定，超编进人、超职数配备领导干部是违法行为，编办应该对这些事项一律冻结受理、审批，对出现的这些情况要进行监督，并清理纠正。但是这些事情要么是县委常委会集体研究决定，要么是县编委领导集体决定的，谁敢否决，又有谁能监督？而且，《条例》中，关于要怎么怎么做，怎么怎么做就是违法的讲了很多，可是对怎么怎么做了就怎么怎么处罚说得少，对直接责任人也没有明确的处理、处罚措施，可操作性不强。同时，由于相关法律、规定的可操作性不强的问题，机构编制监督检查工作作为全年工作重点，对维护机构编制工作的严肃性和纪律性，促进机构编制法制化建设，依然很难发挥实质作用。比如吃财政“空饷”问题，清理纠正一次过后没多久，新的吃“空饷”现象又会再次出现，没能彻底根治。根本原因是：吃“空饷”现象作为一种违反机构编制纪律的问题，清查出来以后，在纪检监察、财政等部门的大力配合下，基本能够纠正，但是由于对主要责任单位和相关责任人没有具体的处罚措施和办法。所以，清理纠正的最终结果，就像没有打“预防针”的疾病一样，当条件成熟的时候，在各种因素的驱动下，新的吃“空饷”现象在所难免，“旧病复发”。
2．条条干预、地方现象依然严重。20xx年，中央编办出台了机构编制“五不准”的规定，其中就有一条“不准上级业务部门干预下级业务部门机构编制事项”的规定，可是，到今年，依然有一些省、市业务部门，以评先评优、下拨资金为要挟，要求县级业务部门要设什么内设机构、事业单位，这个股室应该叫什么名称，要配够多少编制等等。特别是计生、公安部门和下拨资金等干预事项，由于地方自我保护意识和地方利益意识的影响，县级领导根本不会拒绝他们的干预，这样一来，县级领导压到编办来，编办又拿什么来拒绝？
三、解决问题的对策及建议
要解决上述问题，建立高效地县级机构编制管理体制，笔者认为可从七个方面着手。
1．提高法律、法规的可操作性。依法治国是我国的基本国策。鉴于《条例》的操作性依然不强的特点，国务院应尽快出台关于《条例》的实施细则，增加具体工作的操作措施和办法，特别是对违法违纪问题的处罚措施一定要具体、要“针针见血”，真正实现机构编制管理“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”，维护法律的权威性。
2．建立机构编制工作考核机制和领导责任追究机制。提高领导认识，特别是县（市、区）领导对机构编制工作重要性的认识。思想是行动的先导，只有提高认识，才能正本清源。根据机构编制有关的政策规定，党委、政府的主要领导和分管领导是机构编制管理的第一责任人和主要责任人，因此各级党委、政府必须要认真履行责任，进一步加强对机构编制工作的领导、重视和支持。要按照“谁批准、谁负责”的原则，对违反机构编制管理规定设置机构、超配人员、超职数配备领导干部的，要对主管部门、领导和有关责任人给予相应的处分。对上级业务主管部门利用掌管资金、财物、项目审批、评优评先等手段，对下级业务部门的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数核定等进行干预的，由机构编制部门核实后，责令其限期纠正，并给予严肃处理。同时，机构编制部门违反规定审批机构和编制的，组织、人事、财政部门违反规定办理调配录用人员、核拨经费的，同样，由同级党委、政府或上级有关部门予以严肃处理，责令限期改正；
情节严重的，对其主管人员和直接责任人给予党纪、政纪等处分。
上级机构编制部门应在党委、政府领导下，会同有关部门，对下一级党委、政府领导审批进行年度审计和离任审计，并对本级各部门机构编制使用情况进行年度审计和离任审计。对有严重违反机构编制纪律的领导干部，不得异地任职和提拔使用，并按有关规定追究领导干部责任。要把机构编制管理列入对各级党政领导班子政绩考核之中。当前，要以各级各部门财政供养人员总量控制情况作为监督检查的重点，实行严格的考核责任制。
3．加大机构编制监督检查力度，严惩违规行为。充分以现有法规文件为依据，多方协调，建立健全机构编制督查制度，切实加强监督检查。实现职责、机构、编制、工作程序的法定化、科学化、规范化、经常化迫在眉睫。要维护机构编制的严肃性和权威性，就必须加大机构编制监督检查力度，实现监督和管理并举。一是出台机构编制管理责任追究办法，为惩处违规行为提供政策支持。二是形成机构编制监督检查合力。县级编办和纪检监察部门要分别设立机构编制监督检查工作举报电话12310，并面向社会聘请监督员，共同受理机构编制工作违规行为。三是各级机构编制监督检查机构要有所作为，采取强有力措施，对本级和下级进行有效的日常监督、专项督查、定期检查、多部门联合督查，同时，情节严重的，要给责任单位和责任人要拿出处理意见，报各级党委常委会审议。
4．完善规章制度，严格办事程序，夯实基础工作。一是要进一步完善规章制度。编委（办）会议要有制度，工作流程要有规章，工作要求要有规定，机构编制部门要用制度管权，制度管人，制度管事。二是严格办事程序。一要进一步完善“三个一”制度。凡涉及到机构编制事宜，严格执行“机构编制部门一家承办、机构编制部门领导一支笔审批、机构编制部门一个文件下达”。这是杜绝机构编制多头决策，强化各级编委及其办事机构作为决策中心地位行之有效的办法。党委、政府及其他部门的文件和领导的讲话凡涉及机构编制事宜，只作为参考，决不能作为依据。这就要求机构编制部门要坚持原则，敢于唱“黑脸”，不要怕“抗旨”。二要进一步完善进人核编制度。进人核编是机构编制管理规范化标志的核心与关键，离开这一点，再谈下编、上编就毫无意义；
没有做到这一点，控制超编进人、优化人员结构就无从谈起。三是在认真调研的基础上，精雕细琢完善“三定方案”。这项基础工作一定要夯实，通过“三定方案”，首先理清相关单位所承担的职能，有效避免“职能不清、相互扯皮”问题的产生；
其次明确相关单位机构性质，是实施公务员法机关，还是参照执行公务员制度管理机关，或者是全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位，从而为实施《公务员法》及事业单位分类改革提供科学依据；
其三确定人员编制，定好各单位人员编制数、经费来源渠道、领导职数，为各单位人员构成搭好框架。四是认真建立健全并管理好三个“帐本”。三个“帐本”即机关事业单位总台帐和各单位分台帐、核（登、减）编通知单、人员编制管理证，确保实名制管理“零”遗漏、“零”失误。
5．坚决杜绝“条条”干预。上级机构编制部门要加强对本级党政部门干预下级业务部门机构编制事项行为的监督检查，从源头上加以控制。县级机构编制部门要树立全局意识和大局观念，加强汇报，切实提高县级领导的机构编制法制意识，克服地方利益和地方保护，自觉抵制“条条”对机构编制管理工作的干预。
6．大力宣传机构编制工作，扩大机构编制工作影响力。机构编制工作属上层建筑范畴，既需要默默无闻地干，又需要大张旗鼓地说。要让机构编制工作政策、法规和先进的工作经验、好的工作方法广为人知，从而争取县（市、区）领导及广大机关、事业单位的理解和支持。县（市、区）编委办领导应高度重视机构编制信息宣传工作，并尽快将该项工作提上议事日程。要建立健全信息宣传报道制度，明确至少1名信息宣传员。信息宣传员要积极撰稿，向中央、省、市、县有关媒体投稿。各县（市、区）编委办领导要切实负责好信息把关工作，确保信息内容准确、真实。
7．理顺机构编制部门自身管理体系。机构未单设的地方，应该尽快实现编办与组织或人事部门的分离单设。同时，作为县级编办，除负责县直机关事业单位的机构编制管理外，还负责乡镇一级的机构编制工作，服务对象的是机构编制管理的最基层，工作量不亚于省、市。因此，县级编办的人员编制数量最低不少于8名，12名为最佳。按照12名编制，根据县级编办工作实际，建议县级编办内设机构应设综合组（编制3名，含机关后勤服务事业编制1名）、机构编制管理组（编制2名）、机构编制监督检查组（编制2名），事业单位登记管理局（2名），领导职数设主任1名、副主任2名（其中1名兼任事业单位登记管理局局长）。要加强基础硬件建设，提高信息化程度。要大力提升工作人员综合素质，关心机构编制工作人员的成长。