司法责任制背景下检察机关内设业务机构改革问题研究_责任制

司法责任制改革是司法体制改革的基石，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。内设业务机构改革作为司法责任制改革的重要配套措施，是创新司法机关组织结构的必由之路，事关司法责任制改革成效。

一、检察机关内设业务机构改革的地方探索

内设机构改革的总体方向是坚持扁平化管理和专业化建设相结合，统筹考虑内部机构设置和办案组织建设，加强与依法履职的衔接，进一步优化司法职能。目前，各地根据中央司改精神、结合当地实际进行了有益探索。

（一）北京市检察机关的“三个适当分离”

北京市检察机关内设机构改革具有三个特点：一是三级院差异化设置。针对三级院职能、案件数量、人员规模不同，坚持因地制宜，市院突出精密分工和加强指导，分院突出办案和监督职能，基层院依据案件与人员规模，区分大、中、小三种类型，按照各自实际，精准设置内设机构。二是坚持“三个适当分离”。坚持诉讼职能与监督职能适当分离，成立单独的诉讼监督机构；
坚持案件管理与案件办理适当分离，设立单独的案件管理部门；
坚持司法行政事务管理权与检察权适当分离，明确司法行政服务的保障定位。三是组建专门办案机构。根据当地国家安全、公共安全、金融、高科技犯罪案件增多的特点，设立了国家安全和公共安全检察部、经济犯罪检察部、知识产权案件检察部、科技犯罪检察部等。

（二）山西省检察机关的“捕诉合一”

山西省检察机关内设机构改革具有两个特点：一是大幅减少内设机构。确定以5个机构为基准，综合考量政法专项编制、司法办案和法律监督工作量等因素，分别设定了“5+1”、“ 5+2”、“ 5-1”三种内设机构模式，如临汾市尧都区检察院从原来的29个内设机构减少到7个。二是推行捕诉合一的工作模式。在县级检察院全面推行捕诉合一的工作模式，刑事案件从审查批捕到提起公诉都由一名独任检察官或一个检察官办案组完成，以此避免重复审查、提高办案效率。

（三）湖北省检察机关的“大部门制”

湖北省检察机关全面推进基层检察院内部整合和职能调整，以基层检察院中央政法专项编制数为基础，整合内设机构，实行“大部门制”。其中，编制在50名以下的基层检察院原有内设机构原则上整合为五个部门，即刑事检察部、职务犯罪侦查部（反贪污贿赂局）、综合检察部、案件管理部、司法行政事务管理局；
编制在51至99名的基层检察院原有内设机构原则上整合为七个部门；
编制在100名以上的基层检察院原有内设机构原则上整合为九个部门。

（四）福建省检察机关的“必设+选设”

福建省检察机关内设机构改革具有两个特点：一是采取“必设+选设”模式。按照整合部分机构、规定必设机构、限定选设机构的考量，基层院必设机构包括10个，结合辖区经济社会发展的司法需求，就未成年人刑事检察、涉台湾地区案件检察、金融犯罪检察、知识产权犯罪检察等，选设不超过2个。二是增设生态资源环境检察部。市级院统一增设生态环境资源检察部，基层院将民事行政检察和生态资源检察予以整合，成为必设的办案机构。

二、检察机关内设业务机构改革存在的主要问题

检察机关内设机构设置经历了一个历史变迁，不同时期对上下相对一致、突出灵活性、综合性调整等方面强调的侧重点不同[i]

，在向科学设置内设机构、优化检察职能配置的方向上努力时，难以避免陷入“钱穆制度陷阱”，用一个又一个制度试图弥补之前制度的漏洞，制度越来越繁密，问题仍然存在。

（一）内设业务机构改革没有协同推进

在省以下检察院内设机构改革试点中，一是上下级检察院改革着力点不一致。内设机构改革目的是既促进机构扁平化、又促进办案专业化，在实践探索中成了基层院机构扁平化，省市级院机构专业化，基层院推进大部制精简机构，省市级院为凸显某项检察业务增设业务部门。当然，处于对各级院职能范围、案件数量等差异点的考量，因地制宜、有针对性地设置的初衷是好的，但是差异化的内设机构设置增大了工作指导难度，对于上级院工作指令下级院没有明确的责任部门执行，一定程度上影响检察一体化效能的发挥；
增加了工作任务，上级院多个部门向下级院一个部门发布任务；
造成数据统计误差，上下级院业务部门设置不一致导致统计口径不同，容易出现重复统计或者遗漏数据的情况。二是内设机构改革配套措施没有同步推进。检察机关内设机构是具体检察职能得以实现的组织载体，内设机构改革不仅仅是对内设机构的合并、分离等作出调整，同时也涉及检察人员分类管理、司法办案权限划分等制度衔接，统一业务应用系统也应根据调整后的业务机构进行后台配置，目前多项措施没有及时跟进，影响了改革后内设机构效能的发挥。

（二）内设业务机构设置缺乏统一标准

检察职能是检察机关内设机构设置的标准，然而检察职能具有复合性，在宏观层面概括为法律监督职能，在微观运行层面则呈现出多元性[ii]，检察机关内设机构设置缺乏一个具体、明确、可操作的标准。在内设机构改革中存在实用主义倾向，即内设机构设置以具体工作任务为导向，习惯于依靠增设机构来开展和加强某项业务，或者通过设立专门机构来体现对某项工作的重视，例如为突出打击毒品犯罪，设立毒品犯罪检察处；
为强调对“绿水青山”的保护，设立生态资源环境检察部；
区分案件类型，设立科技犯罪检察部等。内设机构设置标准的不统一造成了不同检察院内设机构的数量不一致，即使是同一级检察院内设机构的设置也不一致，甚至同一地区同一级检察院内设机构设置都存在差异，机构设置上缺乏规范性，呈现“失控”和“失范”的态势，影响检察事业的顺利开展。

（三）内设业务机构整合与分设缺乏效能测算

在刑事检察部门应该捕诉合一还是捕诉分离？推行捕诉合一工作模式的地区表示，捕诉整合可以提高效率，保证案件质量，整合前一起案件需要经由不同部门办理，存在着重复阅卷、重复审查等重复劳动，整合后公诉人在批捕阶段就能对案件进行实质审查，在审查起诉阶段能够节省审查时间，减少犯罪嫌疑人、被告人的羁押时间。但是学界也存在对整合批捕、公诉部门是否存在违背诉讼职能内部监督制约的质疑？批捕、公诉职权不论由同一机构行使还是分设机构行使，只要两项业务由不同的办案人员负责，就必然存在多次阅卷、提讯等所谓的“重复劳动”。只有在一个案件中，自始至终都由同一名办案人员承担审查批捕和公诉工作，才会彻底消除所谓的“重复劳动”，但这显然不符合现代诉讼规律和权力监督制约原则。[iii]当检察机关内设机构改革遭遇公正与效率的冲突时，检察权的公正行使应当属于首要价值。

诉讼职能与诉讼监督职能是否应当分离？在内设机构改革探索中，有的地区倾向于将诉讼监督与诉讼分离开，以此加强诉讼监督工作，实现诉讼监督工作专门化。但是实践表明，诉讼与诉讼监督职能分离后，诉讼监督职能运行并没有想象中的流畅，诉讼监督工作案件线索有赖于在诉讼活动中发掘，诉讼监督工作独立开展的难度较大、成本较高。

在内设业务机构改革中，我们要避免陷入机构分立―合并―分立的怪圈。要以检察职能整体效能、检察管理效能与检察权运行效能的提升，作为是否进行检察职能分离、合并的重要衡量标准，应当关注效能提升的方式方法，注重开展检察职能分离、合并的效能测算。[iv]

（四）内设业务机构整合忽视了检察职能扩张

大部制是指在政府部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能的重合性，从而提高行政效率，降低行政成本[v]。大部制改革的动因是整合机构职能、打破沟通壁垒，解决机构臃肿、效能不足等问题。在检察机关内设机构改革中推行大部制，也是为了解决内设机构数量多、管理层级多的问题，同时通过减少机构从而减少行政管理人员，把更多的人力投入到一线司法办案中。通过在基层检察院推行大部制改革，此前经过历次机构分设产生的“一人科室”、“二人科室”的问题表面上得到解决，调查取证、讯问询问等需要2名检察人员一同开展的检察业务也得以进行，但是内设机构设置与人员编制规模不相适应的问题仍然存在。机构整合后，部分检察业务因受制于人员编制规模在无形中让步于“主要业务”，例如诉讼监督类业务需要主动发现案件线索，工作效能与人员规模直接挂钩，配备的检察人员数量与工作业绩呈正相关关系。随着三大诉讼法的修改，检察机关新增了如民事执行监督、提起公益诉讼等多项检察职能，如果检察人员编制规模没有相应扩大，仅仅依靠内设机构整合并不能从根本上解决“一人科室”问题。

（五）内设业务机构改革过度关注去行政化

检察机关在内设机构设置上的行政化一直受到批判与诟病，从中央到地方各级人民检察院设立的业务办理机构全部采用了厅、处、科、局、室等称谓，内设业务办理机构主要负责人职务也是厅( 处、科、局) 长或者主任，对应相应的行政级别和待遇，业务办理机构的行政化设置，抹杀了检察机关的司法机关性质。[vi]但是我国的检察权兼具司法和行政双重属性，上下级检察机关的组织关系、检察机关的侦查活动都体现了行政属性。检察机关的内设机构作为机关的管理单元和专业平台本身就具有行政管理的属性，也发挥着组织、管理、协调的行政功能。过分强调内设机构改革的去行政化，改革措施仅仅停留在机构名称变化、部门合并分设、人员整合等表面功夫上，是对改革目标的误读，要注意区分机关管理的行政化与司法办案的独立性之间的差别，在原内设机构架构下，取消内设机构负责人审批案件的权限，同样能够实现“扁平化”目标。否则，即使推行“大部制”对原有内设机构进行整合，“大部”之下仍然存在相对分工，“大部”负责人、原内设机构负责人均有业务决策权，实际上增加了行政管理层级。

三、检察机关内设业务机构改革要注意处理好七大关系

围绕合理设置机构，科学配置职能，优化整合检力资源，逐步建立符合司法活动规律和检察权运行规律、体现检察职业特点的内设机构体系的目标，开展检察机关内设机构改革要注意处理好以下关系。

（一）处理好相对统一与因地制宜的关系

推进检察机关内设机构改革要注意上下级机构设置“相对统一”，即要坚持统一的标准、统一的名称、统一的级别和统一的模式。首先，内设机构设置依据的标准统一，有助于实现检察机关法律监督职能；
其次，检察机关内设机构名称原则上要上下一致，不仅是检察机关整体性的要求，更是对外展示检察机关职能的客观需要；
再次，检察机关各内设机构级别应当相同，有利于全面发挥检察职能；
最后，设置模式要统一，同一地区、同一级别检察院的内设机构规模和数量要保持一致。为了保证检察机关内设机构的统一性，设置检察机关内部机构的权力应当统一到最高人民检察院，由最高人民检察院统一规划机构设置方案，统一制定改革步骤，统一推进改革进程。[vii]

推进检察机关内设机构改革也要注意各级机构设置“因地制宜”，根据不同级别检察院的职责、管辖范围和业务量的差异，在机构设置上有所侧重。在主要业务部门设置保持上下一致的前提下，非主要业务部门可以根据实际情况，包括业务工作量、人员编制规模等来设置机构。但应当注意的是，即使没有设置与上级相对应的内设机构，其相应的工作职责也必须安排专门人员负责，以保持检察工作上下的一致性和统一性。

（二）处理好纵向分工与横向分工的关系

检察机关内设业务机构设置要以充分履行法律监督职能为标准，以诉讼环节为主、专业分工为辅、兼顾其他职能进行设置。在纵向分工上，区分案件受理部门、办理部门、监督与救济部门。在横向分工上依据案件性质，案件办理部门分为刑事检察部门、民事行政检察部门；
依据诉讼环节，刑事检察部门细分为侦查监督（批捕）部门、刑事审判监督（公诉）部门、刑事执行监督部门等，民事行政检察部门细分为审判活动监督、裁判结果监督、执行活动监督、公益诉讼等部门。

（三）处理好普通机构设置与特别机构设置的关系

检察机关内设业务机构改革应该坚持统一的设置标准，以普通机构设置为原则，特别机构设置为例外。统一是一个系统的灵魂和核心，也是一个系统发挥一致功能的根本保障，只有统一，才能有效发挥检察机关的法律监督职能。避免出现以工作对象为标准设置特别机构的实用主义倾向，对于需要强化和重点推进的某项业务，可以采取在普通机构内组建检察官办案组的方式加以解决，例如在刑事审判监督部门，指定一名或数名检察官、检察官助理、书记员组建金融案件办案组，专门负责办理金融领域刑事案件。

（四）处理好高效精简与加强内部监督制约的关系

要坚持精简、高效的原则，科学配置检察职能，合理确定机构数目，实行扁平化管理，内设机构设置应当突出强化检察业务机构，精简非业务机构，确保检察职权高效行使，检察人员结构合理。但是，采取合并、整合等方式精简机构，要以不违背权力内部监督制约原则为前提。内设机构设置要遵循以下基本规律：一是一个内设机构可以行使一个或两个以上的检察职能，一个检察职能可以由一个或两个以上内设机构行使；
二是一个内设机构一般不行使过多的检察职能，特别是不能由同一内设机构行使两项以上存在相互监督制约关系的职能。[viii]推行捕诉合一工作模式，将批捕权和公诉权这两个相互监督制约的职权交由同一内设机构行使，不符合现代诉讼规律，也违背了检察权内部监督制约原则。而诉讼职能与诉讼监督职能在法律监督属性上具有一致性，诉讼职能是诉讼监督的核心权能，是诉讼监督职能得以实现的主要手段，人为割裂两种职能不仅使机构设置复杂化，同时造成司法资源浪费。

（五）处理好机构改革与职能调整的关系

检察机关内设机构设置与检察权配置具有内在的逻辑联系，内设机构设置在整体上要能体现检察职能的法律属性。在国家监察体制改革背景下，检察机关内设机构改革要兼顾职能调整现实，进一步厘清检察机关的宪法定位和权力属性，对内设机构职能和工作重心作出相应调整。一方面，由于各内设机构之间具有业务办理上的相互衔接、相互配合关系，要充分考虑检察机关自侦部门撤并后检察业务的顺利开展，及时对内设机构的业务流程、职能范围进行调整；
另一方面，要转变工作重心，突出公诉权的主体地位，强化公诉职能的能动性，积极探索完善公益诉讼制度，更好地发挥诉讼监督的职能作用。

（六）处理好机构改革与办案组织建设的关系

检察机关内设机构改革和办案组织建设都是检察机关组织体系建设的重要方面，两者在职能作用、目标任务上相互联系又不尽相同。内设机构改革是科学配置检察职能，优化整合检力资源，合理设置内设机构，减少中间管理层级，实现扁平化管理。办案组织一般设置在内设机构之下，突出检察官办案主体地位，减少内设机构办案管理层级，提高司法办案效能。在内设机构改革过程中，如果只是简单在内设机构之下增设检察官办案组，检察官具有案件审批权限，则相当于增设了一个管理层级，增加了办案审批环节，有违改革初衷。内设机构作为一个相对固定的管理单元，应该退出具体案件办理过程，不在办案中发挥实质性作用，主要负责处理部门的行政、党务、队伍管理等综合性事务；
具体案件办理则全部交由检察官办案组负责，两者各司其职，相互促进。

（七）处理好机构改革与加强检力保障的关系

推进检察机关内设机构改革，优化组织体系建设，有助于解决检察机关内设机构设置不够科学、职能配置不够合理的问题，一定程度上缓解了一线检力资源紧张的局面。但是随着检察工作的专业化所引发的业务细分和检察职能的多元化所带来的职权扩展，现有的检察人员编制规模已经不能适应充分全面履行检察职能的需要，在推进内设机构改革的同时要注重配齐配强检察人员，提升检察队伍专业化、职业化水平，推动建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规 范的检察人员分类管理制度，提高检察队伍整体素质能力和司法公信力。

司法责任制改革是司法体制改革的基石，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。内设业务机构改革作为司法责任制改革的重要配套措施，是创新司法机关组织结构的必由之路，事关司法责任制改革成效。

参见徐鹤喃、张步洪：《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》，载《西南政法大学学报》，2007（1）。

参见常本勇、吕昊：《我国检察机关内设机构设置的基本原理与现实问题》，载《人民检察・湖北版》，2016年第9-10期。

[iii]汪建成、王一鸣：《检察职能与检察机关内设机构改革》，载《国家检察官学院学报》，2015年1月。

[iv]常本勇、吕昊：《我国检察机关内设机构设置的基本原理与现实问题》，载《人民检察・湖北版》，2016年第9-10期。

[v]黄尹、刘勇进：《我国大部门体制改革中的问题》