简论我国农村义务教育公共财政制度的建立和完善

　　(北京理工大学教育科学研究所，北京　100081)
　　[摘要]1994年我国财政体制实行了分税制，2000年开始，国家迅速推进农村税费改革，而分税制的施行和农村税费改革的深入对农村义务教育的财政需求带来了系列影响。建立和完善我国农村义务教育财政需要政府发挥核心作用，加大投入，解决教育赤字和债务，完善财政转移支付制度，等等。
　　[关键词]农村义务教育；公共教育财政；建立；完善
　　[中图分类号] G522．3；G467 [文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2006)02-0054-04
　　
　　我国现阶段的九年义务教育是为全体儿童、少年提供一种养成现代国民素质的基础性教育，是由国家立法予以保证，主要由政府举办的免费教育。“义务”就是指国家保障儿童受教育的权利以及国家对社会所承担的义务，政府应为每一名儿童提供免费的义务教育，学生家长则不得以任何理由阻碍子女接受义务教育。从这个角度讲，义务教育是公共产品，义务教育的供给和需求的调节不应该通过市场，其资源应该由政府来进行配置，经费需纳入国家财政预算。
　　
　　一　我国现行农村义务教育财政体制的演变
　　
　　我国现行义务教育财政体制的框架是在1985年大体确定下来的。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》明确规定把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，基础教育的管理权属于地方，为保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育，地方可以征收教育附加费，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。决定的基本原则就是谁举办、谁出钱。在这种体制下，经济发达的农村地区的县乡政府有实力支撑当地的农村义务教育发展，较好地承担起教育经费的供给责任，但对于大多数经济落后的农村地区而言，县乡政府财力本来就匮乏，对义务教育的扶持力度也就极为有限了。
　　1986年《义务教育法》第一次提出2000年在全国范围内“普九”，要求学校建有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。从此，全国尤其是广大农村地区开展了意义重大的“普九”工作，在广袤的农村，提出“人民教育人民办，办好教育为人民”的口号。实际上，此期间，农村义务教育变成了农村农民教育义务，其法律依据就是1986年的《义务教育法》的规定：义务教育实行地方负责，分级管理；1992年《义务教育法实施细则》进一步明确规定，实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理，实施义务教育的学校可收取杂费，农村教育费附加由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、教师工资、改善办学条件和补充学校公用经费等。在农村实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。从此，《义务教育法》以法律的形式对农村义务教育的责任进行了规定，即农村义务教育经费主要由农村乡一级政府负担和筹集。
　　在普及九年制义务教育的实施过程中，鉴于农村义务教育政府财政投入主要由乡政府负担的实际困难，2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定：农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。在农村义务教育财政体制方面，此“决定”将政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县，县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持，农村义务教育的办学主体由乡村转到县级，经费来源有农民转到财政。农村义务教育经费短缺在一些经济发达地区得到了较大程度的缓解，但制度中没有明确中央和省级政府的责任，使中央和省级政府在义务教育的总体投入中比例偏低。据国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组2002年调查，自实施义务教育以来，农村义务教育资金投入比例中，中央政府负担的部分仅为2％，省和地区(包括地级市)的负担部分合计起来也只有11％，其余均为县乡财政负担^[1]。
　　
　　二　现行农村义务教育财政体制存在的问题
　　
　　随着社会主义市场经济体制的建立，我国从1994年起开始施行以分税制为基础的分级财政管理体制。分税制初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系。在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法，但省以下政府之间的财权划分并不尽然，具体格局要依据职责划分结构而定。
　　分税制的改革，是对各级财政利益的重新调整，它给各级政府带来的财政影响是不同的。分税制财政体制改革建立了中央财政稳定的收入增长机制，有能力集中财力办大事，但县乡政府缺乏主体税种，财力自给率低，加上县乡政府直接面对公共服务群体，承担的支出项目多，财力与支出任务不对称，形成财政运行困难。2003年，地方财力14657亿元，其中，省、市、县级财力依次为3 680亿元、4 772亿元和6205亿元，分别占25．1％、32．6％和42．3％：而4 293万地方财政供养人口中，省、市、县级依次为546万人、749万人和2998万人，分别占12．7％、17．4％和69．8％，也就是说，县乡级财政用地方40％左右的财力供养了近70％的人员^[2]。地方财政资金缺口大，解决资金缺口的办法通常是，一靠上级资金补助；二靠合理收取一些预算外资金；三有可能来自负债和借款，最后还可以通过集资或变相摊派筹措。在上级资金补助有限、预算外资金难以调度的情况下，相当多的地方政府都采取了增加向农民收费，或是增加政府负债或政府借款的办法，尽管国家累次强调地方各级政府都不得出现赤字，不得举债，而在农村的县乡财政，大量的资金缺口还是通过各种形式的政府借款和政府负债来解决的，许多地方县乡两级政府的财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重。
　　省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，如九年制义务教育，该项支出有法律依据，“地方负责、分级管理”，教育财政的责任基本由县乡政府承担，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金膨胀更快，欠债越来越多。
　　20世纪90年代末期，“普九”成了很多地方教育部门的硬性任务，一些地方政府把“普九”纳入干部的政绩考核范围。为了达到“普九”目标和完成上级任务，本已困难的基层政府和教育部门不得不向外贷款或由当地企业垫资完成“普九”任务。
　　由国家审计署2004年“50个县基础教育经费审计调查”文件显示：2001年底基础教育负债为