基础教育办学政策变迁路径及特征

　　一、改革开放以前的基础教育办学政策特征
　　
　　第一阶段的基础教育政策变迁路径特征显现在建国初期到改革开放初期。1949年至1980年为这一阶段，其主要特征为中央政府统一基础教育投资、分级管理，以省为主。基础教育办学政策的特征是追求投资和管理的集中，其中投资权的集中比管理权的集中更甚。基础教育的办学的投资由中央政府集中提供，取缔民办学校。在公立学校的基础上发挥社会（非政府）投资的辅助办学作用，主要表现为向社会和受教育者收取基础教育费用。基础教育的管理权集中在省、县级政府。基础教育的投资与管理是相对分离的，基础教育的投资权和管理权是相对分离的。这种分离有两种基本情况，一是各级政府投资权和管理权的相对分离，二是非政府的投资权与政府的管理权的相对分离。
　　各级政府投资权和管理权的相对分离，可以称之为投资权与管理权的垂直错位分离，而垂直错位分离又可分为负错位分离和正错位分离。投资权与管理权的负错位分离指的是，投资权在下一级政府，而管理权在上一级政府；投资权与管理权的正错位分离指的是，投资权在上一级政府，而管理权在下一级政府。改革开放前的基础教育办学政策主要表现为投资权与管理权的正错位，即投资权在较高一级的中央政府，而管理权却在较低一级的省、县级。建国初，中央实行集中的办学政策，教育经费由国家财政统一列支，这一阶段的特点是高度集中。这种投资权在上一级政府，而管理权下一级政府的正错位分离办学政策，抑制了下级政府的办学积极性，尤其是办学投资的积极性，形成了各级政府等、靠、要的办学行为模式。
　　非政府的投资权与政府的管理权的相对分离，可以称之为基础教育投资权与管理权的水平错位分离。其中又包括非政府投资、政府管理的正错位分离，和非政府管理、政府投资的负错位分离。改革开放前的基础教育办学政策主要表现为投资权与管理权的正错位分离，即非政府投资，政府管理。对经过改造的解放前旧的民办学校，公私合营的民办学校，集体经济性质的民办学校等各种形式的非公立学校都采取了由非政府投资而由政府管理的办学政策。这种非政府的投资权与政府的管理权正错位分离的政策，抑制了非政府的办学主体的办学积极性，使得非政府办学趋于消亡，民办学校趋于消亡。
　　
　　二、改革开放到本世纪初的基础教育办学政策特征
　　
　　第二阶段的基础教育政策变迁路径特征显现在改革开放初期到本世纪初期。1980年至2001年为这一阶段，该阶段以全面展开的经济体制改革为背景，基础教育办学政策出现了社会和地方政府投资基础教育、分级管理，以乡为主的政策。基础教育办学政策的特征是追求投资和管理的分散。基础教育的投资权和管理权都归属于地方，而且，还将投资权下放到了乡村一级的地方政府。基础教育办学投资权的主体重心明显下移，集中在乡村一级的地方政府，而管理权仍然相对集中，重心仍然较高，集中在省、县级地方政府。基础教育财政基本上由地方政府负责，中央财政给予地方、尤其是农村贫困地区和少数民族地区专项补助。事实上，这种政策是政府对基础教育的投资责任转移到了非政府的社会、个人和农民身上。是依靠社会办学的一种变相形式，将中小学校办学的直接出资责任转移给了非政府的社会。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了中国基础教育体制全面改革的战略目标，并明确了将发展基础教育的责任交给地方，有计划有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育的投资和管理属于地方，除了大政方针和宏观规划应由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，其责任和权力都交给地方政府。1986年4月12日经六届人大四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》。将义务教育“实行地方负责，分级管理”以法律形式确定下来。1995年3月18日八届人大三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，正式以法律的形式确立了新的教育经费投资体制，即以各级财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制，并规定逐步增加对基础教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。
　　这一时期基础教育政策有两个特征。一是在各级政府之间投资权与管理权的相对分离上，出现下级政府投资上级政府管理的垂直负错位分离。这与建国初期到改革开放初期的正错位分离正好相反。改革开放初期到本世纪初期，基础教育投资权属于乡村等下级政府，而管理权仍然属于省县等上级政府。这种垂直负错位分离使得下级地方政府和学校投资筹资办学的积极性得到了极大的提高。下级地方政府和学校通过征收教育费附加、教育集资费、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措了大量教育经费，缓解了基础教育办学经费的困难。但由于管理权的分属上级政府，也就出现了滥征费、滥集资、滥摊派，滥收费的情况，还出现了滥用筹措来的教育经费的情况。并加重了这些社会的非政府的基础教育投资主体的负担。
　　第二个特征是在政府与非政府间的投资权与管理权的相对分离上，呈现出非政府投资，政府管理的水平正错位分离的特点。而且，这种错位分离出现在公办学校内部。这一时期，我国的基础教育办学仍以公办为主，基础教育政策并不鼓励民办基础教育。基础教育利用非政府投资的做法是通过征收教育费附加、教育集资、发展校办产业、社会捐资助学、收取受教育者的学杂费等多种渠道来实现的。并且，这一部分办学投资经费占了基础教育总的办学投资经费的相当比例。而这些投资主体并没有参与到基础教育的管理中来，基础教育的管理权仍集中在政府手中。这种公立学校内的非政府投资、政府管理的水平正错位分离的政策，抑制非政府的投资主体，投资基础教育的积极性。社会各界和受教育者对与基础教育有关的沉重“苛捐杂费”望而却步。
　　三、本世纪初以来的基础教育办学政策特征
　　第三阶段的基础教育政策变迁路径特征显现在本世纪初期到现在。2001年至今为这一阶段，基础教育实行了地方政府负责基础教育投资、分级管理，以县为主的办学政策。基础教育办学政策的特征是追求投资和管理的统一。
　　这一阶段的基础教育办学政策出现的水平错位分离有其不同于前面两个阶段的新特点。一是在公立学校仍然存在着非政府投资，政府管理有水平错位的情况，但这一情况有所减轻。在公立学校中，仍然要向受教育者收取学杂费，仍然会有非政府组织对公立学校的捐资助学、教育集资，这些投资者仍然没有参与到基础教育的管理中来，但随着基础教育学杂费的减免，不规范的教育集资、捐资助学的减少和叫停，这种投资权与管理权的正的水平错位分离有所减轻，这种减轻，是以减少非政府主体对公立学校的投资来实现的，这是以牺牲基础教育投资为代价的，并不是我们所最理想的基础教育政策变迁路径。我们希望能不断地增加基础教育的非政府投资，规范教育集资、捐资助学，制定使得他们能有参与到基础教育的管理的政策，建立捐资助学者参与到基础教育的管理中来的机制。
　　二是在民办学校中出现了政府投资，非政府管理的水平负错位分离。这些民办学校是此前的重点初中，改制为民办初中的，也有的是校中校、一校两制的情况。这些学校本来说是由国家投资举办的，而且是优质学校，在国家实行初中停办重点中学后，加之社会办学、民办学校的兴起，国有企业的改制，国有企业的民营化，于是这些学校就效仿这些做法，进行了公立学校改制，将原来公办重点中学的初中部分变成了所谓的民办“名校”，而这些重点中学的高中部分仍然保留公办。但实际上这些所谓的民办“名校”与其公办“名校”母体有着千丝万缕的联系，并非是真正独立的真正意义上的民办学校，它与其公办“名校”母体共享财政拨款、校园设施、办学声誉等等，共享着国家投资所带来的优质基础教育资源，而且，不光是这种优质基础教育资源的存量部分，还包括这些优质基础教育资源的增量部分，即国家对这些公办“名校”母体的后续的持续的投入。这些公办“名校”母体所衍生出来的公办高中“名校”和民办初中“名校”共同分享着国家的投入，而且这种投入还是重点倾斜式投入，远远超过了对其他普通学校的投入。但这些政府投资很大一部分被非政府主体管理，其收益被非政府主体所享有。公办重点高中的大量计划外生也是政府投资、非政府管理的水平负错位的一种表现形式。这些择校生的数量甚至超过计划生的数量。计划外生支付择校费，从公办重点高中那换取了优质的基础教育资源，似乎交易双方已偿付清楚了，其实不然。这其中有两个没有完全偿付的方面。一是计划外生给公办重点高中所支付的择校费并不是市场价格。择校生支付给真正的民办重点高中或民办“名高中”的费用才是市场价格。这一价格一般要高于公办重点高中的择校费。因而国家政府对于基础教育办学的投资有一部分被计划外生这一非政府主体所使用。二是这些优质基础教育资源是国家的投资，这些投资是投给计划内的学生的。国家的这部分投资被挪用到了计划外学生身上，国家的投资并没有获得择校费这笔投资收益，国家的这些投资被挪用，而且其收益被学校经营者这一非政府主体所享用，因而国家政府对于基础教育办学的投资有一部分被学校经营者这一非政府主体所使用。综合这两个方面来看，可得出结论，这些政府办学的投资的管理权并没有真正的落在各级政府的手上，而是被计划外生和学校经营者等这些非政府主体的拥有。为了解决这些问题，自2004年4月1日起施行的《民办基础教育促进法实施条例》明确规定，参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。
　　总的说来，我国基础教育办学政策变迁从新中国成立之后，大致可分为三个阶段，即从建国初到改革开放以前，改革开放初到本世纪初，本世纪初以来至今三个阶段。我国基础教育办学政策，遵循投资与管理由一元到多元，由集中到分散，投资与管理，所有权与管理权日益协调一致和统一的变迁路径。今后基础教育办学政策变迁的重要趋势特征将是基础教育投资和管理主体的重心继续上移，从原来的以县为主向上调整为以省为主，最终实现以国家办学、国家投资、免费教育为主，重在国家投资统一管理，体现出基础教育的公益性，这种趋势特征将是大势所趋、不可逆转的。