财政支出项目绩效评价指标体系设计框架及其应用研究

　　摘要：财政支出绩效评价作为财政管理的重要手段已经引起了我国各级政府的高度重视，但由于政府的职能一般都是通过具体项目的执行来加以实现，现阶段我国政府财政支出绩效评价将主要围绕支出项目进行绩效评价，而科学、合理的财政支出项目绩效评价指标体系则是保证财政支出项目评价结果客观准确的关键。
　　关键词：财政支出项目；绩效评价；指标体系
　　中图分类号：F812.5　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2008)08-0050-05
　　
　　一、引言
　　
　　随着我国财政预算管理制度改革的不断深入和财政框架体系的建立，强化财政支出管理与监督，提高财政资金的使用效率已成为财政管理工作中一项十分重要的任务。财政支出绩效评价作为财政管理的重要手段已经引起了我国各级政府的高度重视，主要因为其不仅反映为财政资金投入和产出结果的比较，而且还表现为财政资金的规模和总体实力、财政预算管理水平、财政资金支出效益以及财政资金和经济发展水平的适度等方面的综合状况。但目前我国在实施财政支出绩效评价中，还未形成政府公共支出讲效益的制度环境和监督环境，未将政府公共支出绩效评价纳入整个预算过程中，评估体系不科学合理。因此，从现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看，我国政府财政支出绩效评价将围绕分层次、先易后难的原则，主要还是偏重对项目支出的绩效评价，这主要是由于政府的职能一般都是通过具体项目的执行来加以实现，通过项目支出的绩效评价，不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性，而且可以识别问题的所在，分析项目支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法。
　　
　　由于绩效评价指标不仅关系到绩效评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象未来的发展方向，因而构建科学与合理的财政支出项目绩效评价指标体系就显得非常重要。目前，国内外学者主要是从整体上对财政支出绩效评价指标体系考虑，并且提出应该针对不同对象建立评价指标体系以及评价的方法。综观财政支出绩效评价指标体系的研究，虽已较为广泛、多样，但由于财政支出对象的复杂性，研究仍然停留在宏观层面，缺乏针对具体财政支出项目绩效评价指标体系的研究。同时，由于缺乏系统的理论指导，财政支出绩效评价在评价指标体系的设置上还存在很大的盲目性、随意性，难以使财政支出绩效在不断评价反馈的基础上得到持续改进，这在一定程度上归咎于缺乏对如何建立科学、合理的财政支出绩效评价指标体系方法的掌握。为此，本文将从绩效评价的基本理论出发，立足于财政支出项目，对如何能够建立科学、合理的财政支出项目绩效评价指标体系进行探讨。
　　
　　二、财政支出项目评价指标体系设计框架
　　
　　财政支出项目绩效评价就是对财政支出项目的运作结果与绩效目标进行对比判断并将评价信息应用于未来决策优化的管理行为。评价财政支出项目的绩效，根本是看评价对象目标完成的情况以及运作结果如何，而这两方面是由绩效信息也即评价指标来体现的。因此，本文提出了财政支出项目绩效评价指标体系设计的基本方法，主要包括评价对象和定位的明晰、绩效形成机理的阐释、绩效指标的识别、指标关联度分析等四个步骤，如图1所示。
　　
　　1．评价对象和定位的明晰
　　
　　财政支出项目评价指标体系是在同一时间空间范围内对评价对象特征的反映，所有财政支出项目绩效评价活动都是围绕特定的对象来进行绩效评价的，因此明确评价对象是确定评价定位和设计评价指标的前提条件。在对特定对象设计评价指标所采用的方法中，已为大部分学者遵循的原则是，任何一种评价指标的设计都不同程度地涉及评价定位，财政支出项目绩效评价定位总体上包括改进项目、改善问责、生产知识、政治策略等几类。为此，特定的财政支出项目绩效评价定位都应围绕其中一类或几类确定，也可以根据评价定位初步确定评价内容。
　　
　　2．绩效形成机理的阐释
　　财政支出项目依据绩效产生过程中的逻辑关系可以分解为资源、输入、活动、输出、成果以及影响等系统运作过程要素。这其中，绩效是财政支出项目运作过程中涉及的利益相关者行为表现，这里的运作过程既包括执行过程也包括执行结果。财政支出项目逻辑过程中的每一个活动都会直接或间接地影响到财政支出项目的行为表现即绩效，且都可以反映财政支出项目绩效水平。财政支出项目绩效的形成机理可以采用逻辑模型结合利益相关者进行分析，从而为建立财政支出项目评价指标体系提供方向和支撑。
　　
　　3．绩效指标的识别
　　现实财政支出项目绩效评价指标体系设计在一定程度上应该是在明确评价定位的基础上，找出关键影响因素并逐步将其转变为具体可操作性的指标的过程。对于财政支出项目的绩效来说，就是指财政对于项目的投入、过程、产出、成果及影响所反映的项目运行成绩和发展效果。在现实的评价中，评价的目标主要可以从经济性、效率性、效益性和公平性等四个方面进行划分，因此在不考虑其它因素影响之外，可以把财政支出项目的目标通过设定的“4E”理论来进行筛选。
　　
　　4．指标关联度分析
　　为了使确定好的财政支出项目绩效评价指标体系更趋合理，还应对其指标进行关联度分析。财政支出指标体系关联度分析可以通过问卷调查法，将所初步确定的绩效评价指标提交相关领导、专家以及实践者等，征求意见，修改、补充、完善绩效评价指标体系，使评价指标体系更加理想和完善。同时分析指标的内涵及指标相互间关系，既要保证指标间的独立性与整体完备性，合并或删除相关性强的指标，同时要尽量做到使每一指标外延清晰，易于界定，内涵明确，易于理解。
　　
　　
　　三、实例分析
　　
　　教育财政支出，尤其是地方教育财政支出在我国整个公共财政支出比例中本来就占有相当高的比重，支出规模庞大。而如今在国家实施“科教兴国”战略的背景下，教育财政支出还会高速增长，这令社会各界关注，尤其是社会纳税人的关注。人们不禁要问，如此巨量的公共财政资源支出所带来的绩效究竟如何?而且绩效评价指标作为财政支出项目绩效评价的核心部分，就成为了当前财政支出绩效评价研究的重点问题，本文选取了县级层面教育支出为评价对象，为了便于研究，把其视为一项整体支出的项目，根据上述财政支出项目绩效评价指标体系设计的基本方法构建评价指标体系。
　　
　　1．县级财政教育支出绩效评价定位
　　根据《中华人民共和国教育法》、《振兴计划》、《中华人民共和国义务教育法修订草案》等涉及教育财政支出及教育发展目标的政策法规，结合已经明确的评价对象——县级财政教育支出项目，其目的可以概括为：保障教育投入、保障义务教育政策的落实、保障公民平等的受教育权利、保障教育投入高效发挥作用，达到教育为人民服务的目的。因此县级教育支出项目的评价定位，首先在于考察县级教育财政支出项