民生性财政预算执行的法制保障

　　摘 要：执行民生性财政预算不仅需要国家的财政政策，更需要完善的法制保障。为此要合理厘定民生性财政支出的优先位次、构建民意诉求表达机制、完善民生性财政支出绩效问责与财政激励等制度体系，达到民生性财政预算执行的合法性与合理性、激励性与问责性之间的均衡，实现民生性财政预算执行由政策性向法治化转变，以提高其预算执行的规范性、针对性与有效性。这既是增强民生性财政预算执行效力的关键，也是提升国家治理能力的重要体现。
　　关键词：民生性财政预算；预算执行；优先支付；民意诉求表达；财政激励机制
　　“关注民生、重视民生、保障民生和改善民生”一直以来都是党和政府工作的重点。据财政部公布的数据，2015年全国公共财政收入增长8.4%，其中教育支出增长8.3%，医疗卫生与计划生育支出增长17.1%，社会保障和就业支出增长16.9%，重点民生领域支出增速远远高于财政收入增速①。然而在我国不断加大民生性财政资金投入的同时，看病难、上学难、住房难等一系列民生问题依然大量存在，这种发展失衡固然与我国长期以来财政支出结构不合理有关，但同时也是我国民生性财政预算执行效力不高的具体体现。公共财政的公共性特征决定了国家财政支出必须要“一视同仁”，公平对待市场活动的各类主体 [1 ]。但政府的支出偏好表明国家在财政支出过程中往往会“区别对待”，特别是在我国当前政府主导型财政支出模式下，民生性财政支出常常处于被边缘化的境地。当前，我国学者对于民生性财政预算执行的研究主要集中在财政支出结构的调整、中央与地方政府财政支出责任的划分等宏观层面上，缺乏具体的制度设计，一些学者虽然提出了民生性财政支出优先的理论，但对于如何增强其支出刚性则论述不足②。本文立基于公共财政视角，以完善民生性财政预算执行的法制保障为突破口，在深入分析我国民生性财政预算执行所面临的法律困境的基础上，结合我国当前正在修订的《预算法实施条例》，重点对实现民生性财政预算执行的规范性、针对性和有效性作深入的研究，以期能为完善我国财政预算执行尤其是民生性财政支出预算执行制度提供相关对策性建议。
　　一、我国民生性财政预算执行的现实困境
　　预算执行是政府根据国家权力机关审议、批准的预算，为实现特定目标而实际运用预算资金的过程，是预算编制、审议之目的所在。长期以来，预算执行一直被认为是纯粹的技术与管理过程。当前，我国对于预算执行尤其是民生性财政预算执行的规制主要集中在党和政府出台的一系列政策性文件上③。虽然国家通过财政政策可以有效回应社会发展中所面临的复杂性、变动性、渐进性等难题，同时使广泛的社会参与成为可能 [2 ]，但公共财政是法治财政，作为实现财政公共性目标的民生性财政预算执行涉及到立法权力、行政权力、司法权力、社会力量或公民等多方主体对国家财政资源的配置进行协商、博弈和妥协 [3 ]，只有运用法治思维与法治方式才能约束并规范政府的财政支出活动，最终实现分配正义。受传统预算观念以及社会经济发展水平的制约，我国民生性财政预算执行正面临着严峻的挑战。
　　1. 民生性财政倾斜支出于法无据
　　民生性财政是公民共享改革发展成果、实现人民主体地位的重要物质保障，也是我国《宪法》规定的一项国家义务。虽然2012年政府工作报告指出要“优化财政支出结构、突出重点，更加注重向民生领域倾斜，加大对教育、文化、医疗卫生、就业、社会保障、保障性安居工程等方面的投入”，但“财政支出向民生领域倾斜”仍停留在国家政策阶段，尚无提升到国家立法层面。虽然我国《教育法》第55条规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，除此之外在科技文化、医疗卫生、社会保障等相关领域也有类似的规定，但原则性规范居多，且对公共财政框架下的预算法构成了直接的冲击，人为地肢解了正式规则下财政的预算分配权，明显带有计划经济色彩 [4 ]。十八届三中全会提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，国务院关于《推进财政资金统筹使用方案》更是明确规定要“尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定”，这些改革无疑有利于改善传统的片面追求投入规模的民生性财政预算执行模式，统筹安排预算资金，从而避免资金使用的“碎片化”，但同时也使得“财政支出向民生领域倾斜”处于一种于法无据的尴尬境地。
　　2. 民生性财政预算执行重权力而轻权利
　　财政支出尤其是民生性财政支出是国家实现其管理职能，体现其存在正当性与合法性的重要体现 [5 ]。在民主社会，国家的财政活动必须受制于现行法律制度所确立的一系列制度规范，财政支出的结构、范围和程度必须回应权利诉求的紧迫性和权利实现对国家的依存度。特别是作为国家权力机关的人民代表大会，理应在国家预算活动中处于主导地位，这也是预算权力配置民主化的基本要求。但我国的预算实践表明，人民代表大会的无上权威似乎只是“理论中与形式上”的 [6 ]。政府主导型的财政支出模式过于强调为政者和相对人在施恩与受惠之间的道德关系，缺少对国家支出责任、受惠主体的权利以及支出程序等法治基本因素的考量，由此导致民生性财政预算“救人于水火”或“雪中送炭”的道德性优势掩盖了对于“救”或“送”背后的法定义务的关注 [7 ]。民生性财政支出也因此更易被政府部门或强势利益集团所控制，从而造成对公民财政权利的侵害 [8 ]。
　　3. 民生性财政预算执行重指标而轻实效
　　民生性财政预算的本质在于为社会提供更高质量和水平的均等化公共服务，切实保障和提高最广大人民群众的福祉，以实现面向社会公平的分配正义 [9 ]。但政府在民生性预算编制过程中往往重視一些指标性问题而忽视其执行绩效。虽然民生性财政预算的支出方式、支出目的、支出范围等均有所不同，无法以个人的主观感受作为评判标准而只能借助客观的指标，但如若过分注重这些数字指标则容易走向形式化的弊端，陷于对民生性财政支出的机械化认识。虽然我国《预算法》已明确要求财政支出要“讲求绩效”，并对“支出情况开展绩效评价”，《中央部门预算绩效目标管理办法》亦详细规定了绩效目标的设定、审核以及批复、调整和应用等内容。但民生性财政预算执行绩效评价结果的反馈与应用机制的有效衔接尚不健全，距离“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制尚有较大的差距。