财政专项资金统筹整合的法治抉择与规范分析
摘要：涉农资金等财政专项资金在中央对地方的转移支付体系中占有极为重要的地位，统筹整合作为对专项资金专款专用原则的突破与平衡，加之其在一定程度上拓宽了地方财政自主权的边界范围，因而属于重大改革，必须于法有据。现有的政府主导财政专项资金统筹整合模式在实践中面临很大困境，而法治保障模式不仅具有价值必要性，更有其独特的制度优势。在“法治财税”理念的指导下，法治首先必须尊重财税规律、逻辑与模式，在此基础上，对中央及各省份专项资金统筹整合文件规范中与法治财税规范意旨不符的部分进行分析、审核和修正，以尽快建立稳定权威的专项资金统筹整合法治方略，顺应新时期民生财政的发展要求，并促进央地财政关系的优化。
关键词：政府主导；法治保障；法治财税；共享财政
中图分类号：D912.2
文献标识码：A
文章编号：16735595（2018）01004907
一、引言
2015年11月29日，中共中央、国务院对外发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年实现农村贫困人口全部脱贫的政策目标。与此同时，中央财政安排补助地方财政的专项扶贫资金也越来越多。[1]但随着扶贫工作的深入开展，“扶贫政策碎片化、扶贫资金零散化、扶贫项目分离化、扶贫资金使用效率太低”等问题导致“管理成本大幅增加，扶贫工作重复、缺漏、低效，不能集中力量办大事、办好事”的严重后果。[2]为了解决这些问题，更好地实现精准扶贫、精准脱贫，国务院办公厅、财政部、国务院扶贫办等先后出台和修订了诸多涉农资金统筹整合政策性文件①，积极推动资金统筹整合使用，并下放审批权以提高贫困县对涉农资金的自主使用权，调整专款专用、单独管理的原则。从扶贫实践来看，统筹整合财政涉农资金确实卓有成效，这也是对财政专项资金制度的显著创新，是对专款专用原则的重要突破，并且因其赋予了贫困县财政涉农资金统筹整合之自主权，因此也相应地拓宽了地方财政自主权的范围。笔者不禁疑惑，中央的这剂良药是否有副作用？如果有，体现在哪里？对于扶贫工作中的困境确实需要关注并加以解决，但有无卓有成效且副作用更少的解决方案？这种更好的方案有何依据？又该如何构建？其优势又体现在哪里？如何以涉农资金统筹整合为契机建构一套财政专项资金统筹整合的法律机制从而使得财政支出更加规范？本文试图就上述问题展开研究，为中国精准扶贫与财税体制改革略尽心力。
二、理念选择：政府主导与法治保障
（一）专款专用原则的突破与平衡
财政专项资金是指上级政府拨付给下级行政区域和本级政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金，要求进行专款专用及单独核算。主要有专项拨款、地方拨款以及专项借款等分类。[3]涉农资金作为财政专项资金的一种，必然遵循专项资金专款专用、单独核算的原则，这就意味着一笔资金只能办一件事或者一类事，资金支出方向受到严格限制。由于财政专项资金的特殊性，实践中与之相关的管理部门颇多，导致有关项目存在多头审批多头管理的现象，项目的分散管理也使得审批程序极不规范，缺乏透明度，容易引起资金因截留而损失[4]，同时也加大了涉农资金的内耗与低效，这便与精准扶贫、精准脱贫的工作要求严重不符①，因此才有统筹整合之必要。涉农资金统筹整合作为对专款专用原则之突破，在扶贫实践中极大地提高了民生支出的资金使用绩效。如果专款专用原则有突破之必要，除了突破的扶贫因素，突破的理论基础还有什么？要突破到什么程度？如何更为规范地突破？这些都是我们需要研究的问题。
① 精准扶贫、精准脱贫意味着扶贫资金使用必须到位、精准、高效，因此要求做到两点：第一，结余资金要整合使用且资金使用方向要根据贫困县地情决定，不能太受限制；第二，项目要集中统一管理，避免互相扯皮与内耗。
② 在这四份公告中，《2016年第一季度829个单位1796个项目贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果》（以下简称“一号公告”，每个季度以此类推）公布于2016年5月17日，虽然是对前三个月的审计且在《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》出台之前，但受国务院《推进财政资金统筹使用方案》的指导影响，一号公告对于财政涉农资金统筹整合仍有借鉴意义，故特以列出。
中国现阶段财政专项资金专款专用原则的确立有着重要的制度背景。“在政府和财政研究的传统视野中，政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质有很大的关系。一般认为，在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果。所以，人们一般也认为，专项的转移支付资金即上级指定了专门用途的转移支付资金要比一般性的转移支付资金更有效率。而财政资金的专项化正是实行分税制以后中国各级政府之间财政关系变化的一个重要现象。所谓‘专项化’，是指政府间的分配资金越来越依靠以‘专项’或‘项目’的方式进行。政府间的转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种‘项目’的‘帽子’，以期严格体现资金拨付部门的意志。”[5]4专款专用原则体现了量入为出的资金管理使用方式，有效防止了滥用行为，避免与该笔专项支出有关的最终受益人群体利益受损，更为关键的是能够比较有效地防范资金的挤占和挪用，一定程度上提高了财政资金使用效率。但在专款专用原则的实践中，也出现了一些混乱现象，使得专款专用原则在一定程度上受到质疑。除了因“买酱油的钱不可以买醋”导致家里酱油泛滥却醋瓶空空的情况之外，“与一般性的转移支付资金相比，专项和项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序，需要下级和基层政府动员各种关系和人力，在我国目前政府行为缺乏公开性、透明性以及外部监督的情况下，对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的評估机制，复杂的申请和批复程序在很大程度上只是为不透明的政府行为套上了科学管理的外衣而已，意外后果最终难以避免……项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到乡村基层”[5]35。因此，就专项资金专款专用原则本身的实践来看，即便没有涉农资金统筹整合之契机，为了使专项资金更好地发挥民生作用，对其专用原则也不能完全坚持，这也是除涉农资金外其他种类财政专项资金亦实行统筹整合的原因。但若在松绑过程中一味追求统筹整合，便很有可能发生财政专项资金被挤占、挪用以及截留等专款专用原则意欲防范之危险情事，最终仍然会影响政策目标的实现。是故必须在专款专用与统筹整合之间寻求一平衡点，汲取专款专用与统筹整合的优势，尽力避免两者的弊端，并将这种方案以更加民主规范、稳定权威的方式制成和实施，如此方可提高涉农资金等财政专项资金在新的民生财政要求下资金使用的绩效，促进共享发展。
