论财政民主原则：国家治理现代化的现实路径

　　摘 要：财政民主原则是人民主权在财政领域的具体体现，是财政法领域的核心原则，其表现形式包括财政法定原则、财政平衡原则和财政平等原则。传统的财政民主理论局限于议会民主，而从公共财产法视角出发，财政权是带有公色彩的财产权，因而作为主权者的人民有权利直接行使自身的财产权。作为国家治理现代化的现实路径，有必要从财政立宪、落实财政法定原则、强化公众财政决策机制、财政透明度规则、财政问责制、预算改革等方面入手，构建体现财政民主原则的现代财政制度。
　　关 键 词：财政民主；人民主权；公共财产法；财政法定原则；公众财政决策机制
　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）06-0075-11
　　一、研究基础和问题的提出
　　（一）财政民主的界定
　　熊伟认为：“财政民主主义着眼于财政的民主参与，财政法定主义着眼于财政的形式规范，财政健全主义着眼于财政的安全稳健，财政平等主义着眼于财政的公平合理。这四个基本原则虽然独立表述，但相互间仍然存在内在的联系。总体而言， 财政民主主义是现代社会整个财政法的基础，它在财政法体系中居于核心地位。”[1]王源扩回顾了财政民主的历史渊源，探讨了确立财政民主原则在我国的现实依据，进而深入探讨了财政民主原则的基本内涵和具体要求，即财政决策的民主性、财政事务的公开性和财政监督的有效性，概述了财政民主原则的意义及其在我国财政法制体系中的重要地位。[2]边曦认为：“所谓财政民主，就是政府供给公共物品的民主决策机制。由于财政与经济和政治关系的特殊性，因此，财政民主既是经济民主的体现，亦是政治民主的体现。”[3]王威、马金华认为：“现代意义上的财政应是公共性、民主型的财政。财政民主是贯穿民主理念的公共财政，是通过民主程序，运用民主方式来依法管理公共之财。财政民主的实现有赖于政府与公众之间的良性互动，是为了合理配置财政资源而开展的权力互动的过程。财政民主是政治民主和经济民主的复合体，没有财政的公开化，就无所谓政治的透明度。”[4]
　　（二）公共财政的视角
　　焦建国认为：“财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的；预算作为政治体制的一部分是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为经济体制的一部分是现代经济社会政府配置资源的机制，作为公共管理体制的一部分是公共利益的实现机制；建立公共财政的基本框架就是要按照财政民主的要求重建政府预算制度，它既是经济体制改革的任务，更是政治体制改革的任务。”丛中笑认为：“没有税收国家，就不可能有以经济自由为中心的实质法治国家；反之，税收国家须营造一个完善法治的构造。税收国家的法律主义、平等主义和人权主义原则起源于财政民主理念，以此为导引完善财政立宪制度、财政分权制度和相关程序制度，由此为税收国家权力运作设定一个起码的边界。”[5]而李炜光认为：“从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题， 它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。”[6]
　　（三）地方财政的视角
　　有学者力图从地方财政的视角研究财政民主问题。如周业安认为：“要从根本上规范地方政府的财政行为，必须和政治体制改革有机结合起来，从加强乡镇财政民主建设着手，适当下放税权给地方，由地方自主决定地方主体税种的开征，同时改进地方人代会的民主监督职能的行使途径，通过经济分权和乡镇民主建设的统筹考虑，实现地方经济平稳转型。”[7]樊纲认为：“迄今为止的实践表明，‘乱收费’的问题不是一个简单的财政收支的经济问题，而是关系到我国中央与地方关系和政府治理的政治问题。解决‘乱收费’的问题，再沿袭原有的思路是不可能奏效的。税费改革最多只能暂时对问题的恶化有所抑制，但要根治这个问题，只能靠中央——地方关系的改革和地方财政民主制度的建立。”[8]
　　（四）预算改革的视角
　　边曦从预算改革的视角理解财政民主，其认为：“人大预算监督权力的发展过程， 其实质是财政权力民主运作机制中人大预算监督权重增加的过程。我国财政民主制度建设是在渐进改革中进行的，渐进改革使财政民主制度建设呈现出一种多种利益主体相互博弈的特征，财政民主化的过程实质上就是各种利益主体相互博弈达成均衡的过程， 也是一个中央与地方关系、政府与纳税人关系由累次的次优选择向最优选择趋近的过程， 同时也是一个由非规范的行政性分权向制度化演进的过程。”[9]也有学者从财税治理层面对财政民主进行论证。如熊伟认为：“财税治理必须与公共财政、民主政治及法治理念相适应，既要防范市场失灵，又要防范政府失灵。在财税领域，财政民主要求重大财政事项必须经由人民同意和决定，或者由代议制机关制定法律予以规范，这是人民主权理论在财税领域的具体体现。”[10]财政民主的内涵十分丰富，包括财政预算过程中民众的知情權、参与权、决策权和监督权，等等。在我国推进财政民主的进程中，一件非常有意义的事就是参与式预算的实践。参与式预算，既实现了民众对政治生活最具实质意义的参与，也对政府在预算资金分配过程中可能出现的权力滥用行为形成了较好制约。从各地实践来看，浙江温岭、河南焦作、上海闵行、黑龙江哈尔滨、广东南海和广州等地在不同层面进行了积极的探索，也取得了较好的效果。从全国来看，尽管各试点地区覆盖范围很小，但正是这些星星点点的民主之光，昭示出未来前行的方向。[11]有学者立足于地方预算试验，对财政民主的实践进行研究。如文旗认为：“广东省佛山市近年来在财政民主方面进行了创新性的探索，取得了较好的治理绩效。其原因在于建立了绩效管理与协商治理相结合的机制，使得财政民主的价值合法性和治理有效性得到了有机统一。在实践基础上，进一步理解财政民主与治理绩效关系的内在机理及创新之处，将有助于从理论和实践两个层面推动财政民主向更广更深层次发展。”[12]