浅谈美国政府破产对化解中国政府债务危机的借鉴与警示

　　摘 要 “政府破产”在我国属于舶来概念，作为承载公共服务的重要机制，政府调控经济市场的职能与行政职能并重。对于经济学意义上的政府，一旦其资不抵债，即面临着破产的危险。近年来，以美国为代表，各国政府破产的新闻不断涌入，而我国，亦深陷于地方政府债务危机的泥淖之中，因此，结合各国的差异性背景，考察其政府破产的情形，并从中汲取实用性经验，已显得尤为重要。
　　关键词 政府破产 债务危机 分税制 投融资平台
　　作者简介：刘小溪，厦门大学法学院，本科生，研究方向：经济法。
　　中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）04-134-04
　　伴随着近二十年来西方国家政府接连宣告破产的余震，对于“政府破产”——这一看似鲜见实则却以各种形态显而易见的现象——早已不止于街头巷尾的谈资，它已然触发了人们的深刻思考并逐步唤起了国人可感的认知。本文从政府破产的概念出发，通过描绘各国政府破产的现状，并分析其成因，比较其异同，旨在挖掘化解中国政府债务危机的有效途径。于黯淡处掘取光明，在振聋发聩的回响间探求希望的搏动。
　　一、政府破产及其内涵
　　政府作为最权威的公共组织，担负着管理社会公共事务，协调社会公共利益的职责。然而，一旦政府入不敷出，无法有能力的履行自己的职能，从理论上说就意味着政府面临破产。结合企业破产的相关内容，这一概念似乎并不难以理解。真正难以把握的是其内涵，应当注意的是，政府破产与企业破产有着本质的区别，“企业破产的实质是企业所拥有的资产无法抵偿其债务，但政府并不存在这样的问题，导致政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。”豍
　　著名经济学家魏杰曾说过：“事实上，国家是不可能出现民商法意义上的所谓破产，应该说叫做‘主权信用危机’或‘主权金融危机’更为妥当。”豎因此，政府破产并不等同于经济学意义上狭义的破产，准确地讲，地方政府破产属于财政破产，政府职能本身并不能够被取代。从这个层面上看，政府破产并不意味着终结，而一切不以终结为目的的行为都是有意义的，因此，我们应当更深刻地认识到，这一举措在某种程度上具有其积极的效益，“政府破产，是为了政府财政获得健康的重生的一种良好的举措。”豏
　　二、地方政府破产的国际情势-以美国州政府为代表
　　2010年7月，素有“阳光之州”美誉的加州陷入一片愁云惨雾，该州州长施瓦辛格正式宣布加州进入财政紧急状态，从本月2日起启动“白条财政”，这一举措宣告了“世界第八大经济体”加州政府濒临破产的事实。其实，在美国，地方政府濒临破产危机的事例并不少见，早在1994年12月，位于美国加利福尼亚州南部的橘县亦不得不宣布财政破产，其破产的原因在于政府资金不正当的风险投入。
　　2013年3月25日，美国密西根州州政府为了挽救濒临破产的汽车城底特律市，指派著名的企业重整专家欧尔接管，欧尔已于25日正式上任。美国汽车城底特律长期破产危机的最终爆发轰动全球，再度将人们的眼光吸引到这个曾经风光无限的城市。底特律目前有3.27亿美元的预算赤字，而长期债务规模达到140亿美元，再加上持续的现金流问题。一旦提出申请，底特律将成为美国历史上因为财政问题被州政府接管的规模最大的一座城市，也将是美国历史上最大一起市政破产事件的主角。
　　然而，政府破产也并非美国的专利，在德国，日本，冰岛等地，政府破产甚至国家破产的现象也已是数见不鲜。据了解，日本先后已有过884个地方政府宣告破产，足以证明其多发性和普遍性。“日本2006年7月20日，负债超过500亿日元（据媒体报道其实际负债金额更高达632亿日元）的日本北海道夕张市市长宣布，放弃自力更生再建财政的计划，申请该市成为置于国家严格管理之下的‘财政再建团体’，简单说就是宣布该市地方政府自我破产。这是日本自1992年福冈县一个小镇破产成为‘财政再建团体’以来，14年之后又一起地方政府破产案。”豐
　　由此可见，“政府破产”并非天方夜谭，尽管由于体制上的差别，地方政府破产的现象在中国暂时还不会出现，但我们应当清醒地认识到，以政府破产为终点的债务危机已然成为各国面临的共同问题，对这一课题的研究也已是刻不容缓。
　　三、从美国加州政府破产的现象出发，分析其破产的原因
　　在众多地方政府破产的案例当中，我们以加州政府为例进一步考察，分析其破产的原因。在破产之前，加州的经济总量一度堪当全球第八大经济体，那么究竟为何，在金融危机的风暴过后，加州的政府财政便有如摧枯拉朽一般轰然倒塌，直至破产呢？其实，在对地方政策深入研究之后，我们可以发现，金融危机只是加州政府破产的导火索而已，根源在于该州长期实行的“赤字预算”的政策。展开来讲，对于加州政府的破产危机，一方面原因在于过高的教育福利支出与骤减的财政收入之间的矛盾，另一方面在于市场资产流动性减慢，市场的呆滞大大降低了政府应对破产的能力。具体分析如下：
　　（一）实行“赤字预算”，教育、福利等支出长年居高不下
　　加州政府破产首先归结于政府决策的失误。“选举获胜的政党在组建州政府后，为兑现对选民们的承诺，实行赤字预算，扩大国家预算支出，举办公共工程，增加政府投资。金融危机以来，州政府财政收入大幅下滑，但财政支出却仍保持增长，赤字膨胀，债务水平提高。”豑长期以来，加州实行类似于欧洲的福利政策，其教育、福利支出远远超过了美国的平均水平，高昂的支出使得该州政府在财政空虚的条件下不得不采取类似于自我催眠的措施，可见，加州政府坚持实行赤字预算的决策颇有些勉强，思虑不够周全，对其前景估计也过于乐观，而且对于市场风起云涌的变化不够敏感，政策调整不够灵活，因此造成政府在应对金融危机的时候反应滞后。
　　（二）金融危机的爆发导致政府税收与投资收入减少
　　加州政府的财政收入多来源于税收和投资，金融危机的爆发使该政府这一部分收入锐减。在税收方面，众所周知，加州属于经济发达地区，跨国公司数量多，规模大，富人也多，正是这些企业与个人所得税维持着政府比较稳定的财政收入。然而，受本次金融危机的影响，多数企业遭受重创，政府投资也因此大受打击，一时又无法找到资金筹集的其他途径，无奈被迫入末路穷途。由此可以看出，加州政府的财政收入支柱过于单一，而且脆弱，极易受市场影响，本应由政府调控的对象反过来成为控制其运行的条件，足以证明这是一种极其不合理的结构。这种结构性的矛盾催化了加州政府破产的速度。