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实施农村义务教育管理新体制的成效与问题

无忧文档网    时间: 2019-11-10 06:22:42     阅读:


  2003年9月19日,国务院召开了建国以来第一次全国农村教育工作会议,并颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》,重申了要落实“以县为主”的农村义务教育管理体制,县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的贵任。同时,该文件对中央、省和地(市)级政府,以及县级政府对农村义务教育的投入也提出了明确要求。可以说,“以县为主”管理体制的实施是我国农村义务教育由“人民办”向“政府办”的重大转折,是农村义务教育管理体制的历史性跨越。
  “以县为主”的管理体制的优势非常明显,成效突出。具体表现在以下几点:
  成效之一,各地党政领导部门重视农村教育,出台了一系列政策措施。
  “以县为主”管理体制提出后,各省、市、县党政领导闻讯而动,积极研究落实“以县为主”的管理体制。
  据调查,几乎所有的省、市级政府都召开了有关职能部门会议,颁发了政府文件,制定了相应政策,落实“以县为主”管理体制的精神。有些地方还就农村教育统筹规划、布局调整、人事管理、经费统筹、教育教学管理、危房改造、教师队伍建设、提高教师住房公积金补贴、稳定与安全、助学、督导等方面問题,进行专题研究,明确了各部门的管理权限和县、乡、村、校应当承担的义务教育责任,对改善农村学校面貌产生了积极影响。
  成效之二,教育经费在各级政府的预算中开始体现,由县级政府统筹,在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状况。
  各地对教育经费管理由县统筹的体制反应积极,行动落实。例如,四川省某县及时制定了《关于加强教育经费管理的意见》,由县财政局设立教育经费专户,进行管理,明确了教育经费的所有权、管理权和使用权。还进一步明确了教师津贴、教龄津贴、粮贴、班主任津贴、边远教师补贴、特级教师津贴、学科带头人津贴、驾驶员补贴、取暖费、离休人员护理费等支付办法。该省某市所属各县(市、区)分别于2001年和2002年将教育经费收归县统筹管理。县级财政设立教育经费专户,对教育经费实行“统一核算、统一支付、专户存储、专款专用”,县教育局定期将经费拨付给学校。各县还建立了“教师工资资金专户”,保证教师工资按月足额发放。
  就全国情况看,经济状况好的县早在1994年或1998年就将教师工资收到县财政统一发放,现在在“以县为主”管理体制下又进一步得到完善和加强。通过各级政府积极努力,在很大程度上做到了确保农村义务教育的投入不低于税费改革前的水平,确保农村中小学教师工资发放,确保师生安全,确保农村中小学校公用经费。
  成效之三,积极调整学校布局,提高办学效益。
  “以县为主”管理体制使县域范围内农村中小学校结构布局重新规划调整成为可能。这既适应了发展需要,又提高了办学效益。
  据我们的调查,很多地方农村学校布局调整考虑到小城镇发展建设的需要,考虑到交通条件,考虑到扩大规模、适度集中、提高效益,考虑到优化学校内部结构,考虑到农村教育与农村社会协调发展,等等。许多地方借学校调整之机,投资新建幼儿园、九年一贯制学校、教育园区或“三合一”学校(中小学、职业学校、成人学校)等。有的地方将调整后的部分闲置学校资产竟价拍卖,拍卖所得用于农村义务教育。
  在农村学校布局调整中,有些地方还撤销了乡镇教育办公室,压缩了教育管理人员编制,提高了工作效率。
  成效之四,稳定教师队伍,提高教师素质。
  我们调查了解到,在“以县为主”管理体制下,各地教职员工的人事管理权收归县里以后,多数地方实行了教师竟争上岗制度和待岗制度。有些地方实行按岗设编、公开招聘、平等竟争、严格考核、合同管理办法。对于暂时没有得到聘用的教师实行待岗制,即待岗储备,发给基本工资,安排学习进修。这样,既调动了教师教书育人的积极性,又储备了力量。
  教职员工人员精简后,各地纷纷制定了教师培养、培训规划,培养骨干教师、学科带头人和知名校长;提高教师学历达标比例;对新增教师实行公开录用制度。经济富裕的县还出台了一些吸引优秀大专、本科毕业生来充实教师队伍的政策,为农村教师提供住房补助基金和地区补贴等。此外,“以县为主”管理体制对调剂、任用、配备学校领导班子的回旋余地更大了。
  我们在肯定“以县为主”管理体制优势的同时,也要承认这一体制实施中存在的问题不容忽视。我们调查发现主要有如下问题。
  问题之一,实施“以县为主”后,有些县级财力薄弱的县,其财政难以支撑应该分担的教育投入义务。
  实行“以县为主”管理体制,各级政府均开始关注教育投入。但是,在中西部地区许多县,由于县级财政难以支撑所应该分担的教育投入义务,所以“主”不起来,还是依靠老办法。一些地方仍旧诉求于乡镇,将乡镇教育费附加,经过县财政中转,再下发到各乡镇,为教师发工资。还有些地方,税费改革中,农村教育费附加和各种集资被取消后,农村义务教育经费大幅度减少,使农村义务教育原本就难以支撑正常支出的形势更加严峻。结果是教师工资继续拖欠,地方津贴仍未解决,危房不断增多,学校课桌破旧,电教设备奇缺,图书室、医务室长期得不到资源补充。有的学校连一台微机也没有。有些地方将学生交的杂费挪用,用来补充事业费的缺口。有些学校连电费、水费、取暖费都成了问题。
  问题之二,乡镇、学校办学积极性有下降倾向。
  我们调查的一些县(市),乡镇领导普遍感到没有责任了。投入“以县为主”,管理“以县为主”,乡镇、村既无权,又无钱,“等、靠、要”的思想突出。比如,某县原规定“学校危房改造、维修、建设等由乡镇负责”。现在,乡镇不再承担了。有的乡镇、村把改造危房的贵任推给学校。乡镇不再过问改善办学条件的事。
  问题之三,农村教师队伍仍然令人担忧。
  据统计,目前农村仍有几十万名代课教师。农村学校工作条件差,教师接受继续教育机会少,致使农村中小学骨干教师大量流向城市。在农村学校任教待遇远远不如留在城市,使得师范院校的毕业生不愿意到农村中小学任教,造成农村中小学教师数量不足,等等。这些问题,“以县为主”的管理体制根本无力解决。
  问题之四,巩固“普九”成果的新老问题交困。
  我们调查发现,“普九”负债是普遍现象。有的农村学校“普九”欠债达到几十万元,且债权不清。实行“以县为主”后,乡镇推卸责任,债权无人负责,以致校长被推上被告席。“普九”欠债的直接后果不仅是引起了一些债权官司,还在于“普九”以后教育投入以欠债为由出现了“零增长”。不少地方因为没有财力保障,只好降低办学质量和标准。随着高校扩大招生,高中迅速发展,为了应付高、初中分离和创建国家级示范性高中的要求,不少学校另选校址,贷款重建,继续负债,而负债发展的结果又会引发新的矛盾。
  总之,“以县为主”管理体制十分必要,但是,重新认识我国各地发展的不均衡性,根据各县的具体情况,因地制宜,建立刚性的各级政府对农村义务教育财政分担体制,建立农村义务教育经费使用管理的监督机制,规范转移支付制度等,十分必要。此外,还要认识到,我国城乡二元结构不可能很快消失,“以县为主”管理体制实施以来,在某些地区,乡镇政府普遍没有了压力,也没有了责任感,这种倾向应该引起我们高度重视。乡镇政府是国家的一级政权机构。义务教育政府办,乡镇政府也是有贵任的。乡镇要保证义务教育的实施,按照法定程序增加教育投入,改善办学条件,提高教师待遇,及时排除危房,维护学校正常秩序,做好学校新建、扩建、改建、迁建所需用地等工作。村民委员会作为村民自治组织,有权根据群众意愿办好包括教育在内的各种公益事业,通过“一事一议”解决农村义务教育发展中的问题。继续调动农民群众办教育的积极性,政府与农民群众携手,实行“两条腿走路”,才符合现阶段我国农村义务教育“以县为主”管理体制的要求。

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