农村基础教育财政投入的国际经验及其启示

　　摘 要: 农村基础教育对国家经济发展、国民整体素质的提高及社会的全面进步具有举足 轻重的作用。国际社会部分国家农村基础教育财政投入方面的成功经验,对我国农村基础教 育财政投入具有重要启示。
　　关键词:农村基础教育;财政投入;国际经验;启示
　　中图分类号:G40-011.8
　　文献标志码:A
　　文章编号:1002-0845(2010)05-0147-03
　　
　　在我国全面实施农村义务教育“两免一补”政策之后,农村基础教育的景象有了很大的改观 。但诸如农村基础教育职责划分不清、财政投入总量不足、财政投入结构不合理、财政投入 没有制度及法律保障、城乡教育不公平等问题仍然制约着农村基础教育的发展及水平的提升 。而这些问题在国际社会中却不乏解决得较好的国家,他们成功的经验为许多国家所借鉴 ,我国也不例外。
　　
　　一、农村基础教育财政投入的国际经验
　　1.各级政府农村基础教育财政投入事权明确,财权合理、清晰
　　科学、合理、完善的财政体制应该充分体现财权与事权的高度统一,无论是哪一 级政府,有多少事权就应有多大的财权与之相匹配。如果一国财政分配体制是中央集权的, 或者体现出往上级政府倾斜的,那么事权也应尽量划归给上级政府,尤其是像基础教育这样 具有典型外部性公共产品提供等事权就应该尽量由上级 政府来承担,反之则相反。如在小学和中学教育阶段,OECD国家只要是中央政府集中了大量 的财权的,则中央政府就承担了其教育经费供给的重要责任,不少国家的中央政府承担了主 要职责。在被统计的25国中的19个国家内,中央政府是85%以上的公共教育资金的最初来源 。一般来说,OECD各国中央政府也是占全部公共教育资金的75%的资金最终来源。在小学教 育 和中学教育阶段,各个国家的教育资金供给在各级政府间的责任分工并不一致,但有一点是 共同的,这就是中央政府无一例外地承担了初等和中等教育经费供给的重要职责,甚至是主 要职责。在新西兰和土耳其,初等教育和中等教育的资金供给是完全集权化的。这些国家的 中央政府,既是这方面投入的唯一主体,又是唯一的购买者。在爱尔兰,100%的最初资金 和80%以上的最后支出归于中央一级政府。在韩国,96%的最初资金来自中央一级政府,而 地区一级政府仅仅是购买者。当然也有例外。如相比之下,在比利时、加拿大、德国、瑞士 和美国,中央政府提供的教育资金不到10%。无论哪一种情况,都无一例外地体现了事权与 财权的高度统一。
　　2.农村基础教育财政投入随着整体教育财政投入水涨船高
　　参考联合国教科文组织的研究,西方国家的教育投入和经济发展普遍呈正相关关 系。随着人均GDP的不断提高,教育投入占GDP的比例也会随之提高。其一般规律为:当人均 GDP为300美元时,教育投入占GDP的比为3.29%;当人均GDP 为800美元时,教育投入占GDP的比为4.06%;当人均GDP为1000美元时,教育投入占GDP 的比达到4.24%。联合国教科文组织的有关资料显示,1965～1977年间,按当年市场价 格美元计算,全世界政府教育支出增长了4.16倍,人均教育经费增长了3.31倍;同期全世 界国民生产总值每年增长11.1%,而政府教育支出每年增长12.6%,其中发达国家为12. 2%,发展中国家为16.5%,均高于其经济发展水平。由于教育投入的增长速度较快,各国 教育投入占GDP的比例不断上升。有关研究表明,从20世纪60年代初到80年代初期,全世界 教育投入占GDP的比从3.6%上升到5.7%,其中发达国家由3.7%上升为6.1%,发展 中国家由2.3%上升为4.0%,亚洲国家由2.9%上升为4.6%。上述数据表明,无论是工 业化国家,还是发展中国家,都毫无例外地提高了教育投入占GDP的比,其中美国、日本 等国,一般都从第二次世界大战后的2%～3%上升为7%～8%,甚至有的国家增长比例更高 。由此可见这些国家对各级教育的重视程度,当然农村基础教育就更不用说了。
　　3.农村基础教育财政投入过程始终贯彻教育公平理念
　　教育公平不仅是教育的问题,更是一个社会的问题,世界各国政府对此都高度重视。通过 梳理自1833年以来英国基础教育财政投入的主要政策后,发现这些政策反映了英国政府在基 础教育方面对教育公平不断探索的历程,包括人人都享有接受教育的权利——入学机会均等 的 实现;人人都享有接受同等质量教育的权利——消除区间校际差别的努力;对教育中处于 不 利地位者的补偿性对待——纵向公平的探索等举措。法国建立有效的区域财政转移支付制度 , 用以帮助处境不利地区特别是边远农村地区达到一定的义务教育水平,以使义务教育能够在 不同发达程度地区得到较为均衡的发展。如20世纪70年代末以来,法国政府在农村地区广泛 推行适当集中的办学政策,支持在边远地区建立单班小学。美国从关注水平平等到关注垂直 平等,其州级政府的补助方案主要追求水平平等,其学区的规模、学生的多样化、学区的组 织结构等特点,以及学区是否属于农村、郊区还是城市等不同的类型,实际上都对学区教育 经费配置的效率产生重要影响。
　　4.农村基础教育财政投入不乏政府推行的特殊项目
　　一国的农村基础教育有全国的共性,也有某些地方的特殊性。因此,不少国家在 制定国家农村基础教育财政投入制度时,不仅制定了全国统一的财政投入政策,也考虑到某 些地区及人群的特殊性。不少国家同时确定了一些特殊的农村基础教育财政投入政策项目, 以支持农村特殊地区或人群的基础教育。如美国政府实施的REAP计划项目。REAP是一个联邦 专项拨款项目,其目的在于帮助按公式拨款不利的农村学区更有效地获得和使用联邦教育资 金 以改善其教育教学环境,推动各州内农村学区与城市学区基础教育的均衡发展。RE AP包括两个子项目:一是“小型农村学校成就项目”(SRSA),二是“农村低收入学校项目” (RL IS)。再如孟加拉国实施的初等教育资助项目(PESP)及初中女童资助项目(FSSAP)。初等教育 资助项目(PESP)是专门为孟加拉全国农村地区的穷困的小学生以及他们的家庭提供的一项现 金资助,旨在救助贫困家庭儿童,使他们从其他劳动中解脱出来以接受教育,并使其父母不 再 为上学费用而担忧。FSSAP项目是孟加拉政府(GOB)为初中(6～10年级)女童提供资金援助的 一 个资助项目。项目的目标是提高6～10年级女童的入学率,增加女童通过初中毕业考试的人 数 ,并且减少她们中的早婚现象。这充分体现了政府对农村特殊地区及特殊人群基础教育的重 视。
　　5.农村基础教育财政投入制度与法律保障到位
　　健全到位的制度和法律保障体系是一国农村基础教育财政投入稳定及增长的有利保障。 为了达到这一目的,很多国家都为农村基础教育财政投入制定了强 有力的制度与法律保障体系,使农村基础教育财政投入制度化、法律化。如英国政府1870年 的《初等教育法》。该法的核心是成立免费学校,实行强制性的世俗教育,规定凡6～13岁 的儿童必须一律入校学习;确立了英国初等教育费用来自中央补助、地方税和学费三种渠道 的分担制度。《1944年教育法》对中央教育拨款进行了调整,拨款在总的教育经费中的比例 提高到了55%,财政投入的重心转移到了中央财政的肩上;对私立和教会学校在经费上给予 补助,建立了包括初等教育、中等教育在内的公共教育体系,使初等与中等教育实现了真正 意义上的接轨,对中等公立学校实行免费制。再如美国政府第二次世界大战之后,为适应经 济、政治、社会和文化教育等快速稳定发展的需要,联邦政府制定了许多法律法规以推动义 务教育尤其是农村基础教育的发展。这些法律有:坚诀主张联邦主要援助贫困学区,为农村 基础教育提供充足经费的1958年《国防教育法》;规定由联邦政府向教育电视机构以及非营 利基金会提供补助经费,建立和改善教育电视设施的1962年《教育电视播放设施法》;旨在 消除种族隔离现象,为农村基础教育的普及与均衡发展提供法律支持的1964年《民权法》 和《经济机会法》;1965年的《中小学教育法》及《初等和中等教育法》。