基本公共服务均等化的内涵及路径选择

　　[摘要]基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。其与公平理念密不可分，但不等于平均化，而且还是一个长期的动态过程。基本公共服务均等化的实现可以有收入路径、支出路径和政治路径三种路径供选择。
　　[关键词]基本公共服务；均等化；路径
　　[中图分类号]F062.6　[文献标识码]A　[文章编号]1004-9339(2009)04-0029-06
　　
　　一、引言
　　
　　关于基本公共服务均等化的定义，国内学者虽说法各异，但基本观点却大致相同。徐诗举将公共服务的均等化定义为在保证实现国民福利最大化和资源配置效率最大化的原则下，全国范围内的居民都能享受到基本相同的公共产品，政府间的转移支付是实现公共服务均等化的前提。李华根据公共品需求的城乡差异，将公共品分为基础性公共品和差异性公共品，提出基础性公共品的均等化应按照公共品的数量和质量进行衡量，要求实现结果的均等；而差异性公共品均等化的判断标准应是效用的最大化。王磊认为公共服务均等化是一个相对的概念和要求，一般是指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存要求，提供基本的公共产品和公共服务，根据财政分权划分的地方政府应该承担的支出责任。公共服务均等化具体是指地方政府提供的地方治安、环境、城市建设、文化、教育、卫生、道路等公共产品的水平基本相等。江明融认为公共产品与公共服务实际上是一个意思，公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。
　　就基本公共服务均等化的途径来说，李华和王磊主张应通过转移支付来实现财力的均等化从而保证公共品的均等化。而江明融、杨晓达则认为，实现公共服务均等化比较可行的办法是实行城乡统筹的公共服务供给制度，在遵循“帕累托改进法则”和保证城市居民现有效用水平不降低的前提下，将城市创造的一部分财富用于提供农村公共品，从总体上提高农村公共品的供给水平。
　　
　　二、基本公共服务均等化的内涵
　　
　　基本公共服务的均等化起因于基本公共服务供给的差异性，目标是公共服务消费的平等性。具体来说，基本公共服务均等化的缘由在于其供给的差异性，即由于各地地方政府财政能力的差异而导致供给的基本公共服务在各地之间，无论是在数量还是质量方面都存在明显差异，从而导致同一个国家内不同地区的居民却要消费不同数量和质量的同类公共服务，不仅影响了公平目标的实现，而且也不利于社会的稳定和发展。而根据现代公共财政的要求，公共财政同时也是民主财政，即同一国家内的不同居民，不管其身处何地、经济状况如何、是否为国家缴纳税收，都有权利平等地消费公共服务。因此，基本公共服务均等化的要求便应运而生。
　　
　　笔者认为，所谓基本公共服务的均等化，主要是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。因此，基本公共服务均等化应包括以下三个方面的含义：其一，公共服务均等化与公平的理念密切相连。可以说，在不同的特定阶段，对公平理念的不同理解会导致不同程度或不同内容的公共服务供给。但这里笔者所研究的公共服务均等化决非实际消费的均等化，而是指消费机会(或权利)的均等化。笔者认为，市场竞争中最重要的公平是起点的平等，也就是竞争机会的公平，因此，这里的均等化仅是指提供给消费者平等消费公共服务的机会，而决不是保证每个消费者实际消费公共服务的平均。其二，均等化绝不等于平均化，而是在保证最低水平全国均等的基础上允许存在地区差异。考虑到绝大多数基本公共服务都会或多或少地附有某个特殊地区的特殊偏好，因此，如实行绝对均等、全国一致的供给水平，则不仅无法实现公共服务的有效供给与消费，而且还极容易造成资源的浪费，从而降低整个社会资源的配置效率。其三，基本公共服务的均等化还是一个动态的过程。均等化内容和标准往往随人们对公平的认识理解和客观条件的变化而变化。以基础教育为例。在封建社会和资本主义的早期阶段，社会流动性不如现在这么频繁，人们将基础教育更多地看成是个人受益的私人品，个人为接受基础教育付费是理所应当地事情，因此此时尽管有政府举办的公办教育机构，但私人办学仍是社会的主流。但随着社会经济的不断发展和人口流动性的不断增强，基础教育的重要性日益显现，其不单单可以提高个人的人力资本，而且对促进社会发展也有十分重要的作用，此时人们已将基础教育视为政府应首要供给的基本公共服务之一，并逐渐要求政府在全国范围内普及均等、统一乃至免费的基础教育。因此，从基础教育的发展历程中不难看出基本公共服务均等化含义的动态性。
　　
　　三、基本公共服务均等化的路径选择
　　
　　
　　(一)收入路径——财力均等化
　　考虑到基本公共服务供给差异的主要原因在于各地财政能力的不平衡，因此，通过上级(或同级)政府给与补助或转移支付，实现各地财力的大致相当，就成为基本公共服务均等化的首要任务，这也是在现实生活中世界各国最经常采用的途径和手段。通过补助或转移支付以实现基本公共服务均等化的理由主要有以下两点：其一，各地财力的不平等不应是基本公共服务供给差异的借口。在现代民主国家，倡导公民平等是社会思潮的主流，其主要出发点是，作为一个国家的公民(居民)，就理所应当地享受现代社会文明所带来的好处，而且这种享受可以不受自身条件的限制。因此，在一个统一的国家内，在实行统一税法体系的前提下，各地的财政收入能力会因财源的不同而有所差异，各地的基本公共服务支出也会因不同的人口密度、不同的年龄结构而有所差异，但这不能成为基本公共服务差异的借口和理由。作为国家的一员，其有权利享受到现代文明所带来的好处。因此，这种情况下，国家往往会通过纵向或横向的转移支付制度，向财政收入能力较弱、公共服务支出压力较大的地区给与补助，使其财力能够足以承担起向其辖区居民提供与全国水平大致相当的基本公共服务的任务。其二，财政转移支付还可以较好地解决基本公共服务的外溢性问题。公共服务的受益范围很可能会越过本地区域惠及周边及其他地区，比如，本地提供教育所培养出来的人才，很可能通过迁徙到他处，而将公共服务的益处留在外地；再比如，本地提供公共卫生服务所带来的好处，很可能会惠及周边地区等等。如缺乏相关利益补偿机制，则效益流出的地区，由于难以得到相应的补偿而不愿继续承担供给公共服务的任务，从而造成公共服务供给的差异。而众所周知，市场对于此类外部性问题是无能为力的，如果任由地方政府谈判解决，则其交易成本(如衡量外部性大小的成本等)必然十分巨大，很可能造成效率的损失。而由上级政府或同级政府给与转移支付，则对外部性问题给出了制度化的解决方案，从而有利于实现基本公共服务的均等化供给。
　　学区是美国基础教育财政体制的一个特点，学区的财政收入主要来自于对辖区内不动产征收的财产税①。但这种学区负责基础教育的体制，使得地方经济的繁荣程度、财产税税基的丰裕程度直接决定了各