德国高等教育绩效拨款制透视

　　摘 要：与传统的“投入导向拨款制”不同，绩效拨款制依托于责任制、评价机制和经费划拨机制三者的联动和耦合。德国高等教育绩效拨款始于20世纪90年代，所属各州在推行绩效拨款制上可谓不遗余力，特色纷呈，从而对该国高等教育经费使用效益的最大化，乃至整个高等教育发展的优质化产生了巨大的推动作用，这值得我们思考与借鉴。
　　关键词：德国；高等教育；绩效拨款
　　
　　由投入导向拨款转向产出导向拨款是世界高等教育财政改革的基本趋势。德国自20世纪90年代中期开始便积极试行绩效拨款制(performance—based funding)这一德国特色的产出导向拨款制，对该国高等教育的发展产生了深远而积极的影响。然而，是何原因驱使德国推出绩效拨款制的？这种拨款制由哪些基本因素构成，该国各州又是如何具体实施这一拨款制的？本文试图就这些问题作些探究。
　　一、绩效拨款制发轫的主要动因
　　20世纪90年代以来，德国各州将实施绩效拨款作为落实高等教育责任制的重要举措之一。州预算紧缩的压力、社会对责任制(Accountabilities)的关注，高等教育政策重点转向讲求质量和形成差异，使得绩效拨款逐步成为德国联邦政府和州政府解决财政拨款难题的优先选择。1993年，巴伐利亚州率先实施了依据产出的教学和科研经费拨付形式。[1]此后，其他各州也陆续实施形式多样的绩效拨款。
　　所谓绩效拨款制是一种政府部门的拨款机构依据高等教育机构先前确定的行动目标及实际工作中的目标达成度对高等教育机构进行绩效评价，并依据评价结果进行拨款的制度。绩效拨款具有两个显著的功能。功能之一是它通过公开的绩效评价使得拨款过程和结果更为公开透明，拨款过程和方法更易于接受专业人员和公众的监督和检查。绩效拨款的另一功能则是通过将评价结果与拨款额度挂钩，发挥州政府的政策导向作用，有利于高等教育机构更好地适应政策要求。
　　公立高校是德国高等教育体系中的主力军，其运行完全依赖财政拨款，且必须遵循德国预算法规。德国高等教育财政拨款具有四个鲜明的特征：即单项预算（代表支出类型）先于财政年度而确定；高等教育机构必须遵循预算分类原则，实行专款专用；高等教育机构人员的薪金依据岗位结构而定；经费不得转移到下一财政年度。传统上，德国的资金拨付采用酌情增量资金拨付模式，这种资金拨付的依据是上一年的预算，拨付时会根据通货膨胀的情况酌情增加，或根据总预算的规定进行调整。[2]即依据去年的预算拨款基数，并考虑通货膨胀和预算增减因素，而确定下一年度预算拨款总额。它是政府及高校双方协商的结果，决策过程通常缺乏足够的公开性和透明度。
　　传统的缺乏成本核算和分类管理的财政拨款制度，极大地限制了高等教育机构自主发展的潜能。就教学拨款而言，单纯的增量拨款方式也易于导致高等教育机构之间资源分配的不平等状况的持续。就科研拨款而言，联邦与州有关机构传统上主要是基于高校科研水准的预评估进行经费划拨的。这种科研拨款未能充分考虑科研机构实际科研绩效的因素，往往使科研拨款缺乏对高校这一科研主体强有力的激励作用。
　　20世纪90年代以来，德国政府考虑本国的国情，尝试进行财政拨款改革。一些州政府提出十分明确的政策目标，即在拨款过程中引入竞争机制，实行政府拨款与高等教育机构的教学及科研绩效挂钩的方法，来增加拨款的灵活性和实效性，以期通过拨款方式的改变促使同类高等教育机构之间产生更多的竞争，形成各个高等教育机构之间的更大差异。[3]
　　总的说来，德国高等教育绩效拨款主要受如下四个因素的推动。[1]
　　一是新公共管理思潮的影响。新公共管理理论认为，政府可引入准市场机制，以代替直接供应公共产品的方法，从而产生节约成本的政策结果；政府也应引入绩效合同制，关注权威与责任的相对应，以此作为提高绩效的关键环节。德国政府致力于形成一种兼顾院校自治和分权管理的治理模式，并使用竞争性的商业管理工具达成政策目标。[4]这一社会思潮的兴起，对德国联邦与州教育拨款机制的改革提供了舆论准备与直接思路。
　　二是法律的保驾护航。联邦议会和州议会通过的一系列法律为绩效拨款的实施提供了法律基础。2005年1月26日，联邦议会进行了《联邦德国高等教育法》的第四次修订。修订的重点之一是推行以绩效为导向的高等教育财政改革。修订后的《联邦德国高等教育法》指出：“国家高等学校财政以其在研究和教学以及在促进科学后备人才方面所取得的绩效为导向，同时也考虑高等学校在实现平等任务方面所取得的进步。”[5]这一条款的要旨就是引入以高校绩效为基础的政府拨款模式。各州随后也在所制定的高等教育法中充实和完善了绩效拨款的相关规定。
　　三是政策的导向作用。20世纪90年代以来，德国高等教育政策进行调整，即通过引入竞争机制和优质化发展战略来改变高等教育的既有格局。联邦政府和州政府以扩大高校之间的差异和促进竞争为口号，力图使高等教育机构在获得研究经费、保障教育质量等方面更具竞争性。此外，各州还加强了对高等教育机构的评价。
　　四是财政体制改革的杠杆效应。面对政府预算紧缩的严峻挑战，德国在公共经费的投入方面有必要采用厉行节约的原则，并实现由投入导向的拨款体制向产出导向的拨款体制转变，主要举措包括依据绩效评价进行拨款，引入诸如目标管理和成本核算等管理手段。
　　二、绩效拨款制架构的核心要素
　　作为一种高等教育的财政保障制度，绩效拨款制一经推出，便对德国高等学校的运行产生了巨大的影响，推动了该国高等教育的有序有效发展，引起了世界各国的关注。那么，德国的高等教育绩效拨款制的内在结构究竟是怎样的呢？它是怎样保障教育经费使用效益的最大化，从而保障该国高等教育发展的高品质化的呢？总体上看，德国的绩效拨款制是由以下几个方面的核心要素有机构成的。
　　（一）责任制：绩效拨款的重要手段
　　20世纪90年代以来，德国大学在校生数持续快速增长，而公共高等教育经费增长较为缓慢，高等教育经费供求矛盾突出。如何将有限的公共高等教育经费拨付给公立高校便成为拨款机构十分关心的问题。州政府决策者希望将财政拨款用在刀刃上，使经费得到合理的分配，并使经费的使用效益最大化。
　　为确保拨款的合理分配，德国各州政府必须采用责任制（accountability mechanism），加强对公立高校经费使用绩效的监控。通过增拨或减拨经费的办法，对公立高校先前经费的使用情况进行奖优罚劣，即加大对经费使用绩效高的高校的拨款力度，减少对经费使用绩效低的高校的拨款数额。换言之，每一个经费接受机构即高等学校，不再可以像以往那样，拿到经费就算完事，对于经费的使用情况可以不受监督；而是必须对所获得的教育经费的使用效益承担相应的责任，即必须保证经费的使用合理化、最优化，使之产生的教育发展效益最大化。
　　落实责任制的关键在于明确各自的责权利，并形成督查机制。德国各州政府提出高等教育政策目标，并通过拨款机制引导高校达成此目标。具体说来，州政府须确定公立高校绩效标准和绩效评价指标，利用绩效评价手段，定期测查公立高校在达成目标方面取得的进展，最终核定对公立高校的经费拨付。实施绩效拨款后，拨款机构拨付经费给公立高校的过程较之以往大为简化；公立高校的特定绩效与特定拨款完全挂钩，也就大大强化了绩效因素的硬约束功能。
　　落实责任制还需要实时了解公立高校的目标达成度。就衡量达成目标方面所取得的进展而言，有四种基本分析模型。一是投入、生产和产出分析模型，用于测量完成学业、离开学校时学生在知识技能方面的掌握或形成情况。二是资源效率和使用效益分析模型，旨在测量诸如教师、空间、设施等关键资源的利用效率，它一般采用比率分析方法。三是各州的需要和投资回报率分析模型，主要用来测量高等教育机构满足所在州经济发展需要（诸如劳动力的准备方面）的情况。四是消费者的需要和投资回报率分析模型，主要用于测量高等教育满足学生个体发展需要的程度（诸如大学生的巩固率和毕业率、毕业生的就业率）。这四种分析模型各有利弊，德国政府在对其高等教育机构的目标达成度进行考察时，有选择地使用上述分析模型，以确定公立高校的责任落实情况。德国各州政府在通过绩效拨款手段追求责任制方面，还十分关注竞争性拨款作用的发挥。教学经费的分配主要取决于高校人才培养的数量和质量，科研经费的获取主要取决于研究者个体和团队的竞争。州政府采取扩大差异和鼓励竞争的高等教育政策，通过绩效拨款促进同类高校内部形成相互竞争、相互促进的局面。