试论中国、新加坡高等教育投资体制的发展演变

　　摘 要 中国、新加坡历来高度重视高等教育事业的发展，而高等教育事业的发展离不开国家对高等教育经费的投入。通过分别对中国、新加坡高等教育投资体制发展演变的分析与考察，发现两国高等教育投资渠道呈多元化趋势发展，而新加坡政府一贯保持的高投入、高效率的投资政策对中国有一定的借鉴意义。
　　关键词 中国 新加坡 高等教育投资体制 发展演变
　　一、中国：从“统包统办”的国家单一投资体制到多方分担教育成本的多元投资体制
　　新中国教育60多年以来，中国高等教育投资体制历经了从“统包统办”的国家单一投资体制到多方分担教育成本的多元投资体制的变革。这一伟大的变革不是一蹴而就，而是阶段性的发展。笔者经过梳理60多年以来中国高等教育投资政策的内容，发现中国高等教育投资政策出现了几次明显变化，并以此为据将中国高等教育投资体制改革分为如下三个阶段。
　　（一）第一阶段：“统包统办”的国家单一投资阶段（建國以来至80年代初）
　　新中国成立以后，中国实行高度集中的计划经济体制，在高等教育方面表现为国家“统包统办”，这一阶段中国高等教育投资主要依靠单一的国家财政拨款。这与当时中国政治经济发展条件密不可分，很大程度上促进了中国高等教育事业的发展，但不可否认高度集中的高等教育财政体制也存在一些缺陷。
　　具体说来，在国家财政拨款方式上，国家采取“基数加发展”的模式分配教育经费。“即当年各校的经费分配额以其前一年所得的份额为基础，考虑当年事业发展与变化的情况而定”。“基数加发展”模式一直从建国初延续至1985年，在当时中国高校数量较少、教育规模较小的情况下，这种模式具有一定可行性，并且简单易操作，基本确定了最初的高等教育经费核拨方式。但是，这种模式也存在诸多不足，如高校经费是在往年开支的基础上确定，而不是基于合理成本；又如，高校高度依赖国家财政拨款，不利于调动高校办学的积极性。
　　在经费管理办法上，中国采取“核定预算+结余上缴”的方式。即“高校的经费均由上级主管部门核定年度预算，国家财政统一计划拨款，学校在年终决算后必须将全部结余款项交回国家财政”。“核定预算+结余上缴”的经费管理办法在中国实施至70年代末80年代初。一方面，核定预算的方式保障了中国高等教育经费的宏观配置和管理；另一方面，结余上缴的方式又使得一些高校在年终结算前大笔花钱，这将不利于教育经费的合理利用，降低高校教育经费使用效益。
　　（二）第二阶段：多方分担教育成本的多元化投资形成阶段（80年代初至90年代末）
　　改革开放以来，中国传统的高度集中的高等教育投资体制难以适应高等教育事业快速发展的需要。同时，受西方人力资本理论、公共产品理论和高等教育成本分担理论的影响，在20世纪80年代初至90年代末，中国高等教育进行了一系列改革，基本形成了多方分担教育成本的多元化投资体制。
　　从高等教育经费投资主体来说，投资主体由中央逐步下放至地方。1980年国务院颁布了《关于实行“划分统支，分级包干”的财政体制的暂行规定》，即决定“高等教育经费根据学校的隶属关系，分别由中央和地方财政各自分担。中央政府各部委领导下的部属院校的事业经费由财政拨款地方政府举办和管理的高校由省级或地、市级财政拨付，中央不再统一高等教育财政”。
　　从高等教育经费拨款方式来说，1986年始，中国高等教育实行“综合定额加专项补助”的拨款方式。1986年10月，国家财政部和原国家教委联合发布了《高等学校财务管理改革实施办法》，规定“高校年度教育事业费核算，由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力的可能，按综合定额加专项补助的办法进行核定”。在确定额度时，将以上费用加总，分摊到每一位学生，得出每位学生平均教育经费，国家财政部和高校主管部门依据学生数量和生均成本核算事业费。而“专项补助”是综合定额的补充，由主管部门按照各院校的实际情况下达。如中国政府于1995年启动的“211工程”，国家依据高校办学情况提供的专项补助，重点建设了一批高校和一批重点学科。
　　从高校经费的投资渠道来说，中国高等教育由单一财政拨款转向多元化投资渠道，与这种转变密不可分的是中国高等教育收费制度的改革和高校学生资助政策的变迁。从80年代中至90年代末，中国颁布了一系列文件进行收费制度的改革。1985年国家颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，给予高校招收自费生和委培生政策的肯定；1989年，国家发布《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，大部分高校开始对新生收取学杂费和住宿费；1993年国家颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确规定向高校学生实行收费制度；1994年国家教委开始在所管辖高校试行“招生并轨”，把高校施行的多种招生计划、录取标准、收费标准等统一起来，至1999年全国各高校基本完成“招生并轨”和缴费上学的改革。
　　（三）第三阶段：多方分担教育成本的多元化投资拓展阶段（90年代末至今）
　　随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立，为了促进经济快速发展和满足人民群众对高等教育的需求，从1999年起，中国高等教育实施扩招政策，并逐步走向“大众教育”。在这一阶段，中国高等教育经费仍以国家财政拨款为主，但其所占比例呈下降趋势，企业、社会及个人对高等教育的投资大大增加。另外，1999年《高等教育法》赋予了高校独立法人的法律地位，这为高校自主办学提供了法律基础，大大加强了高校筹措资金的能力。高等学校除了向学生收取国家规定的学费和住宿费外，还积极的向企业、社会及个人等投资主体筹措资金。“在社会渠道资金的投入中，出现了校校联合、校企联合、银校联合等多主体联合投资办学形式，社会（民间）资本通过借贷、股份制、托管制、合作制等资本组合模式进入高等教育，不仅参与了高校基础设施建设与后勤的经营管理，而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域，甚至还有社会资本投资办新校区”。至今中国“已形成以国家举办为主、社会力量举办为辅、高校和各种社会组织间多种形式的合作办学为补充的多元化高等教育投资体制”。