从国际国内两个视角看义务教育均衡发展问题

　　2009年,是2020年教育改革和发展规划纲要调研起草的关键一年,在征求意见的过程中,促进义务教育均衡发展,作为教育系统和社会各界关注的热点问题,已成为关系义务教育发展全局的重大关键问题。尽管这一问题在2006年写入新修订的《义务教育法》,并在党的十七大报告中列为优化教育结构的重点任务,但从理论到实践还没有完全在各地形成高度共识和一致行动。为了准确把握国家教育法律的要义,深刻学习领会党和国家的总体部署,本文拟结合国际经验对我国义务教育均衡发展问题作一概要分析。
　　
　　一、近百年世界范围义务教育已经分化为两大体制模式。
　　
　　多年来,我国社会广为议论的义务教育薄弱环节曾是免费问题,免费是现代义务教育制度的应有之义,因为国际公认的义务教育属性有三条:强制性,免费性,普惠性(也称无歧视性或普及性),只有三条同时具备才有必要立法。目前在实施义务教育制度的170多个国家中,只要立法就没有不免学费的。事实上,我国义务教育免费应该从1986年算起。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》建议立法,次年全国人大就通过了《中华人民共和国义务教育法》,第十条就规定免收学费。即使1992年国务院批准的《义务教育法实施细则》第十七条规定可以收取杂费,也是从国情出发,但法律语言一直说的是杂费而非学费,现在则统称为免收学杂费。2006年新修订的《义务教育法》第二条规定不收学费、杂费,并在第六十一条规定由国务院确定实施不收杂费的步骤,这也就是我国近年来先西部后其他地区、先农村后城市免收学杂费的法律依据。从立法实施义务教育的国家看,免费范围存在着一个不宽的“光谱”,比如免费教科书包括轮换制度,据不完全资料据计大概只有20多个国家实施。所以当我国农村(包括县、镇)1.5亿初中、小学在校生2007年开始免交学杂费、还能领到免费教科书时,我国就跻身于义务教育免费水平较高的国家行列了。不过,比义务教育免费更复杂的问题是,各国义务教育经过近百年沿革,已经分化为若干体制模式,具有代表性的应是以下两大类。
　　一是福利化公立学校均衡发展模式。如欧洲多数国家和阿拉伯国家,政府在社会事业全面福利化的政策框架内,把所有公办学校费用都包下来,在那里很难找到私立中小学,有的国家甚至从学前教育到大学都免费。再如日本、韩国,多年实行义务教育“平准化”政策,公立学校不仅通过财政支出全覆盖,而且城乡学校建设通常使用同一张图纸,既没有薄弱校,也没有豪华校。日本教师五年轮换一次,韩国六年轮换一次,而且校长也定期轮换,前提是按照公务员来管理,不得从事有偿家教,一旦发现就除名,日、韩的义务教育办学宗旨是,尽量不在义务教育阶段提供富裕阶层歧视其他阶层的机会。虽然日本近期允许开办少数私立高收费中小学,韩国也开始为英才儿童举办公办实验学校,但是两国共同的特点是,公立学校全部免费,校外却有一个庞大的家庭教师补习消费产业。当孩子们穿着一样的校服、接受相同质量水平的教育走出学校后,就轮到家长各显神通了。专业化的家教补课、补习从家长腰包掏钱很多,在韩国一度几乎与政府对义务教育投入经费相当。在日本,想要考上好大学不上补习班是不可想象的。因此,义务教育背后是家庭支付能力的竞争,低收入阶层仍处于不利境地。
　　二是公立学校均衡发展的兼顾选择需求模式。如美国,主要体制模式是在保证基本公共教育服务充分供给的前提下,适应不同阶层的选择性需求。美国实行教育分权制,各州义务教育年限略有不同,但除联邦和州财政专项资助补贴外,主要依靠学区收取专门的教育税(财产税),来支付义务教育公立学校费用。由于富人和穷人所缴税额不同,所得政府补贴也不同。即使富人区学校所得政府补贴少,但纳税额足以支撑质量上好的公立学校。相反,低收入阶层聚居区甚至贫民窟的学校虽有政府补贴,但很难聘到高质量教师。有些富人家庭连所居住学区的高质量公立学校都不满意,而把孩子送进高收费私立学校,有的一年学费高达4万美元。俄罗斯和东欧地区依然保持公立学校均衡发展传统格局,也增设少量私立学校作为富裕阶层的择校对象。其他发展中国家情况大体如此,如印度,在城市既有很好的公立中小学,也有高收费私立学校,但农村学校质量普遍偏低,农村学校正式教师都是公务员待遇,当财政不足时乡村就没有足够的教师或教学点,于是,有的地区村民集资聘请识字青年教孩子学习。再如巴西、墨西哥,公立中小学不仅免除学费、书本费,而且提供免费早餐或午餐,硬件条件也不错,教师也敬业。但中产阶级和富裕阶层却不愿把孩子送到公立中小学,而是送到高收费私立学校,以便孩子考上优质高中,保证考大学时能有更高竞争力。结果,两国质量最好的是公立大学,收费很低,每年招收的学生90%来自中产阶级或富裕阶层家庭,对低收入家庭子女进入优质大学的机会形成挤压。也有个别发展中国家,试验举办少量优质公办校,收取低于私立学校的额外费用,提供的是准精英化教育。
　　总之,无论是福利化模式,还是兼顾选择模式,义务教育均衡发展都与促进公平的基本政策取向有直接关系,一个比较共同的特点是政府全额负担公办学校支出,提供免费程度不同的义务教育,保证基本入学机会公平。同时,部分国家给义务教育阶段的非公共服务留出一定选择空间,通常是满足有额外支付能力的中高收入阶层的选择需求,显然,不同国家在公共教育资源配置方面存在着政策价值取向的差异。
　　
　　二、2015年前世界全民教育重点是扩大受益面和提高质量。
　　
　　谈到义务教育,还须关注世界的全民教育(Education for All,简称EFA)问题,这是国际组织1990年在泰国宗滴恩开会时各国政府形成初步共识的主题,从字面上看就是“为了所有人的教育”。1990年～2000年间全民教育的重点放在扫盲和普及义务教育上,多数发展中国家着力普及初等义务教育,低收入国家感到压力很大。相比之下,发达国家早已普及九年乃至更长年限的义务教育,在满足学龄人口基本教育需求方面达到很高水准。回顾我国中小学教育,新中国成立后有过顺利发展,也走过曲折道路,改革开放以来教育事业步入正轨,1986年立法确定义务教育制度,特别是党中央和国务院1993年发布《中国教育改革和发展纲要》,要求到20世纪末基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲,使得义务教育进程同政府签署世界全民教育宣言的承诺相契合,在世纪之交取得了显著成就。国际组织认为,在九个发展中人口大国(简称E9)之中,我国全民教育进展比较顺利,另外巴西、墨西哥、埃及、印度尼西亚的义务教育普及程度也很不错,但印度、巴基斯坦、尼日利亚、孟加拉国遇到不同程度的困难。
　　2000年,国际组织酝酿全民教育第二阶段任务,推出了《达喀尔行动纲领》。该纲领确认了到2015年前要实现的六项目标,并作为全球《千年发展目标》的内容,让各国政府统筹考虑作出承诺,它们分别是:(1)扩大和改善幼儿,尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育;(2)确保在2015年以前所有的儿童,尤其是女童、各方面条件较差的儿童和少数民族儿童,都能接受和完成免费的和高质量的初等义务教育;(3)确保通过公平获得必要的学习机会,学习各种生活技能,来满足所有青年人和成年人的学习需求;(4)2015年以前使成人脱盲人数,尤其是妇女脱盲人数增加50%,所有的成年人都有接受基础教育和继续教育的平等的机会;(5)2005年前消除初等教育和中等教育中男女生人数不平衡的现象,并在2015年以前实现教育方面的男女平等,重点是确保女青少年有充分和平等的机会接受和完成高质量的基础教育;(6)全面提高教育质量,确保人人都能学好,在读、写、算和基本生活技能方面都能达到一定的标准。上述目标涉及了学前教育、免费初等义务教育、成人学习、扫盲、消除性别差异、提高质量等领域,对第一阶段目标进行了重大调整,不仅发展中国家觉得全民教育第二阶段任务很重,而且连部分发达国家也感到有一定压力。