从公共财政制度到现代财政制度：现实审视与路径构思

　　摘要：十八届三中全会明确提出要“建立现代财政制度”，足以反映出中央提升国家治理能力与体系现代化的坚定决心，并且建立现代财政制度又是国家治理其中的关键环节，这种科学决断是对未来发展危机所做出的必要准备。本文首先分析了公共财政制度与现代财政制度的现状，比较两种制度后沿着新中国财政制度演进的历史脉络，找出从公共财政制度到现代财政制度的合理路径，并大胆假设，在充分认识到我国现代财政所具有的经济与伦理二元属性的基础上，提出合理建议供有关部门参考。
　　关键词：公共财政制度 现代财政制度 国家治理 路径
　　党的十八届三中全会通过的《决定》首次提出了“现代财政制度”的概念，并没有使用我们所熟知的“公共财政制度”，这种变化究竟意味着什么？《决定》有指出完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24字是财税体制改革的基本思路，其中构建现代财政制度体系的基石是完善立法，核心在于改革税制与稳定税负，必须处理好明确事权的重要环节，而透明预算改进预算管理制度的前置条件，也是提高制度绩效的保障，预示着我国新一轮财税体制改革又将开始了，指明了我国建设现代财政制度的方向。《深化财税体制改革总体方案》在2014年6月30日推出，进一步强调了现代预算制度构建是现代财政制度建设的方向。但是，未来我国财政发展是否可以用“现代财政”替换“公共财政”？ 从“公共财政”如何过度到“现代财政”，这些都是值得深思的问题。
　　厘清现代财政与公共财政关系是研究的前提，这点毋庸置疑，况且自改革开放以来，公共财政论在我国财政发展中一直扮演着非常重要的角色。最初对公共财政的研究重点集中在财政本质问题和理论延伸上，并配合分税制财政体制。并且， 在借鉴西方公共财政理论过程中遇到了现代性问题，鉴于财税体制改革的重要性，国内开始将研究重点放在如何建设现代财政制度上。当前，为推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须加大现代财政制度建设的力度，围绕这一基本目标，服务于政府、市场与社会。国内学者很少谈及现代财政与公共财政间的关系，更鲜有学者研究两者之间的内在联系与过度路径，本文尝试从厘清现代财政与公共财政的关系入手，找出从公共财政制度到现代财政制度的合理路径，并大胆假设，在充分认识到我国现代财政所具有的经济与伦理二元属性的基础上，提出合理建议。
　　一、公共财政制度与现代财政制度的现实审视
　　（一）现代财政与公共财政
　　“公共财政”实际上是一个外来词，在1998年的全国财政工作会议上被明确提出，公共财政制度在市场经济体制下具有普遍适用性。“现代财政”是相对于传统财政而言的，依据不同划分有不同解释，是从时间跨度上对财政发展形态的描述。现代财政代表性的解释有两种，第一种解释是参照国家类型不同而划分，将封建制国家以后的出现的国家财政类型可统称之为现代财政。另一种解释是依据财政收入来源不同，对以私人部门缴纳的税收为基础的税收财政称之为现代财政。
　　（二）现代财政制度与公共财政制度的现实比较
　　参照发达国家现代化财政制度的做法，中央提出构建现代财政制度无疑具有重要的现实意义，现代财政制度与1998年建立的公共财政制度相比比较新颖。基于当前我国公共财政制度的运行环境，现代财政制度有其独特性，但是在当前倡导现代财政制度并不是要取代原有的公共财政制度，而是不断完善和发展，公共财政制度是基础，现代财政制度是深化与拓展。两者之间的现实比较突出在以下三点：公共财政指向的是财政本质问题， 现代财政指向的是财政发展问题。财政是一个经济问题，对财政行为的分析也严格遵循私人利益最大化的理性人假设，我国学者虽引进并使用了公共财政概念，从传统而生、继承并创新于历史传统的财政本质问题是要讨论的核心问题。因此，现代财政的提出并不是无的放矢。公共财政的核心是满足公共性，而现代财政是实现现代化。“公共性” 的认同使得公共财政能在财政本质争论中占据优势，但是这种“公共性” 并不是独有的特性， 而是财政与生俱来的本质属性。相比而言， 现代财政就是要实现程序民主、提高财政绩效和加强科学规划，实现科学的国家治理，促进经济、社会尽快摆脱不发达状态。为了适应经济体制的转型，公共财政被提上议事日程，但是现代财政的提出是在十八届三种全会上，这个时期是经济转型发展的关键时期，是全面深化改革的攻坚期，也是“三期叠加”的特殊时期，是要提升以财政为核心的国家组织能力。当前，我国需要大幅提升以财政为核心的国家组织能力，没有强大的国家组织能力作为保障，全面深化改革将会是一纸空谈。
　　（三）从公共财政制度到现代财政制度的内涵
　　在实践中，政府与市场的关系一直都是争论的焦点，谁的作用更大，应该如何发挥作用一直困扰着经济学家，经过历史经验的检验，学者们都达成一项基本共识，就是市场发育程度的如何在一定程度是决定了政府与市场的关系。并且，谁应该发挥的作用大一些，而且也决定了财政制度的选择。就中国而言，上世纪七八十年代，我国改革开放才开始起步，现实国情决定了公共财政制度的建立是我国的必然选择。这时期我国比较典型的情况就是政府强势而市场弱势，政府则起主导作用。十八届三中全会《决定》中将市场在资源配置中的基础性作用上升为决定性作用，在这种新型组合关系中我们又要开始理清政府与市场之间的关系，建立多元治理参与主体，提出现代财政制度的建设。公共财政制度提出财政的公共性目标，具有法律约束力是现代财政制度存在的基础，现代财政制度则是趋近公共财政制度理想目标的过程中不断扩展，以法治性来保障财政活动目的、范围与运行机制的公共性，公共化程度不断提升。
　　二、从公共财政制度与现代财政制度的路径构思
　　（一）制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架
　　建立具有权威性的财政法律框架，制定财政基本法及相关法律，是建立现代财政制度的基础。首先于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人之间的关系是一切开始的基础，因此要制定财政基本法，必须解决这一基本问题，更好地发挥政府的调控功能，又要激发社会组织的活力，又要保证纳税人积极参与国家治理。其次，明确政府间财政体制及相互关系，制定政府间财政关系法。核心是适应国家治理体系的变化，形成中央、省和市县三级财政架构，提高财政运行效率。最后，加快完善程序性和实体性的财税法律制度体系。特别是在税制结构方面的创新，其重点是将我国现有税收法规、条例等升级为税收法律。