中国教育民营化中政府责任的立法规范

　　摘 要:本文以立法角度为视角，深入分析了现行我国的教育民营化法律体系所存在的缺陷和不足之处。重点探索和论述了在中国的教育民营化进程中，通过立法的手段来规范政府所应扮演的角色，确保政府对于民办教育的财政投入，保障在全社会营造一个公平竞争的办学大环境，从而吸引更多的民营力量进入教育领域，促进教育民营化更好地推行、发展和完善，以真正实现教育民营化所要求的“政府宏观管理，社会广泛参与，学校自主办学”的内涵。
　　关键词:教育民营化政府职能民办学校
　　
　　引言
　　
　　《中华人民共和国民办教育促进法》：2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2003年9月1日起施行。
　　《民办教育促进法实施条例》：2004年2月25日国务院第41次常务会议通过，自2004年4月1日起施行。
　　在我国大力提倡“依法治国”的时代大背景下，有关教育民营化的立法可谓是“千呼万唤始出来”。虽然现行的《民办教育促进法》的法律层级较高，半年后又配备了相应的《实施条例》，使之具备了一定的操作性。但是，教育民营化的立法体系仍旧存在了不健、不全之处。
　　不健之处在于--这两部法律法规本身存在了某些条文规范得不尽如人意之处有待于完善。举个例子来说，在《民办教育促进法》中涉及到一个“合理回报”的概念，如第51条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”但究竟怎样来划分和界定合理还是不合理呢？对此《民办教育促进法》没有作出规定。在后来出台的《实施条例》中也多次提到“合理回报”，但同样没有给出一个解释，如第44条“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”可以说，“合理回报”是民办教育举办者最为关注的一个问题，而现行的立法提出了概念却没有明确概念的内涵和外延，使得法律条文成为一纸空文，缺乏现实的操作意义。
　　不全之处在于--一部法律加上一部配套条例与一套科学、合理的教育民营化的立法体系显然是相去甚远的。中国是一个大国，地域辽阔，在教育民营化领域各地既存在共性，也存在个性，尤其是发达地区与边远贫困地区之间简直是天壤之别。而现行的《民办教育促进法》及其《实施条例》都是从全国一盘棋的角度出发，是无法满足社会中不同阶层、不同利益集团对于教育的不同偏好的。我们现在提倡的是走个性化发展之路，呼唤的是教育产品的多元化和选择的自由。有鉴于此，各地应根据自身的经济水平、文化传统、政策环境以及外部条件等特点，制定切实有效的地方性实施细则。
　　由此可见，在中国的教育民营化的进程中，当务之急是要构建一套健全的教育民营化的立法体系，其中政府在教育民营化的推行、发展和完善方面应发挥举足轻重的作用。
　　
　　一、通过立法规范政府在教育民营化进程中所扮演的角色
　　
　　从总的来看，首先要处理好政府之间以及政府与民办学校之间方方面面的关系。
　　政府之间的关系主要涉及到中央与地方的分工。用立法的手段明确规范中央政府及其教育部等主管部门享有的权利是：1、实施教育法；2、教育立法；3、教育规划；4、督导评估；5、进行教育改革、发展。相应的，地方各级政府及其教育主管部门则享有以下权利：1、执行教育法；2、地方教育立法；3、本行政区域内的教育规划；4、本行政区域内的督导评估；5、本行政区域内进行教育改革、发展。
　　这里面涉及到一个关键问题，就是事权与财权相分离。在现行体制下，事权已下放到乡镇一级，而财权则下放到县一级。但是涉及到筹资能力，我认为县级政府的筹资能力依然较弱，建议上升到市政府一级，并同时加强两级财政（中央对地方）的转移支付。
　　政府与民办学校之间的关系，我们可以归纳为16字方针，“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。在过去的《中国教育改革发展纲要》中的表述是“加强管理”。“依法”和“加强”的一词之差正是反映了对于政府职能的观念转换与制度变迁。当代政府应一改传统的管理职能为现代的服务职能，由全能走向有限，由划桨走向掌舵，由单向走向双向，这是一种现实的选择。在教育民营化领域内，政府既不能“越位”，也不能“缺位”。政府应该从直接管理民办学校的舞台中退出，充分保证民办学校的办学自主权，转而通过立法来进行间接管理，规范民办学校的办学行为，提供良好的办学大环境，承担政府性的督导和有关资金分配的工作。换句话说，政府只是游戏规则的制定者，这才是政府所应扮演的最佳也是最具效率的角色。
　　
　　二、通过立法确保政府在教育民营化进程中的教育投入
　　
　　“兵马未动，粮草先行”。既然教育民营化走的是市场经济的康庄大道，那么首要解决的就是办学经费来源的问题，这是盘活教育民营化整盘棋的物质保障。民办学校的办学经费主要来源于举办者自筹的资金，包括自有资金、借贷、社会资助捐赠、收取学杂费等等，这些都属于非国家财政性经费。但是，《中华人民共和国民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》中也明文规定，允许存在有少量的国家财政经费的资助。例如《民办教育促进法》第44条规定，“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”；《实施条例》第41条规定，“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”
　　教育具有正外部性的特征，这是政府为教育民营化提供财政资助的一个主要理论依据。结合我国的国情，中国是穷国办大教育，只有通过教育，才能把人口负担转化为人力资源。虽然教育民营化已经进入私人产品的领域，但是教育的本质是公益性的，因此民办教育也毫无疑问属于公益性质。办学与纯粹办企业还是存在根本区别的：企业以追求利润最大化为目的，而办学是追求社会利益最大化为优先，但是不排除在投入产出上有结余，有盈余不等于以营利为目的，事实上两者是可以双赢的。因此，在公益性的大前提下，国家财政理应给予适当的扶持。
　　但是如前文所述，现行立法仅仅解决了进行哪些扶持的问题，却没有给出怎样进行扶持的答案。而这个答案我们还是要回到市场经济的内核中去寻找。对于民办学校，如果在投入和产出上回报率低的可以享受公立学校的相关优惠政策和措施，如按全国生均经费给予补助、免税等；如果回报率高的，那么相应的所享有的优惠政策和措施也应该少一些。具体的区分指标可以包括：为了缩小教育差距，消除教育歧视，应相应地加大对边远贫困地区、少数民族地区的民办教育的扶持力度；我们还可以大胆地把人力资源管理中的“绩效”概念引入教育民营化中来，以此来评定政府的资助政策。实践中，上海市政府自2005年以来，以财政拨款的形式设立了2000万元的民办基础教育发展专项资金，并将开展民办学校的评级、评优工作，从而保障这一经费更加合理地落实到位。
　　综上所述，政府既要鼓励举办者自身多渠道融资筹措教育经费；又要鼓励社会上方方面面力量的资助，如对于捐赠的机构和个人给予税收方面的减免；同时，政府自身要从各级财政中划拨出一定的经费予以切实的支持。这样，三驾马车，多管齐下，不仅有助于增强民间资金投向教育领域的吸引力，促进教育民营化更好地发展下去，同时也可以从一定程度上杜绝民办学校以高收费、乱收费的手段把成本和风险转嫁给受教育者的情况出现，引发新一轮的教育不公平的恶性循环。