新时期高等教育简政放权改革的背景及问题

　　[摘要]在高等教育简政放权改革紧锣密鼓地展开之际，探究其热兴的背景，反思其存在的问题，有利于对本轮高等教育简政放权改革形成一个全面的认知和评价。大众化背景下办人民满意的高等教育的现实需求、逐步深化的教育行政管理体制改革、分权管理理论的传播，分别构成了本轮高等教育简政放权的现实背景、历史背景和理论依据。本轮简政放权改革取得了很好的成绩，赢得了社会的认可，但也存在着放权口径不统一、权力监管不到位等显著问题。因此，政府在以后的改革中既要进一步转变职能，积极推动学校、社会力量的用权能力建设，还要勇担责任，建立起有效的权力监管体系，做到既不越位，也不缺位。
　　[关键词]高等教育改革简政放权分权管理理论公共治理理论权力监管
　　[中图分类号] G640 [文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2016）12-0015-04
　　[DOI]1013980/jcnkixdjykx201612004
　　2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下文简称“《纲要》”）提出：“以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，推进中央向地方放权，政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”至此，中国高等教育未来的简政放权之路变得更加清晰和明朗，简政放权改革进入了加速期。在中央和地方不断分批下放、取消行政性审批事项之际，探究高等教育教简政放权改革的背景，反思当下改革过程中存在的问题，有利于对本轮高等教育简政放权改革形成一个全面的认识和评价。
　　一、新时期加快高等教育简政放权改革的背景
　　在教育改革发展的新时期，我国加快高等教育简政放权的改革速度既有其历史与现实背景，也有其理论依据。历史与现实背景对加快简政放权改革提出了客观要求，而相关理论则为改革提供了实现路径。
　　（一）现实背景：高等教育需求的多元化
　　高考制度恢复以后，我国高等教育经过将近30年的深化改革，终于在2002年实现了从精英教育阶段向大众教育阶段的过渡，进入高等教育大国的行列。到2011年，我国的高等教育毛入学率已经达到269%，不管是高等学校的规模还是招生人数，都已位居世界第一[1]。随着我国高等教育逐渐从大众化向普及化的靠近，其发展的重心也发生了变化，即不再单一地追求规模和数量的扩张，转而更加注重质量和内涵的提升，强调办人民满意的高等教育。伴随着高等教育大众化而来的是高等教育利益相关方和需求的多元化，因此，在大众化背景下办人民满意的高等教育，内在地包含了对多元化教育需求的满足[2]。但我国现行的政府包揽一切的教育管理体制因其与生俱来的僵化低效等特点，并不能很好地适应高等教育发展的新要求。因此，通过简政放权，改变现行的教育管理体制，构建政府、学校、社会的新型关系，就成为教育改革的必然。加快对教育的简政放权改革，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、相关主体各安其位的教育善治格局，不仅有利于提高政府的教育治理质量，而且更有利于为学校、地方、社会力量减负松绑，调动他们管理、举办、监测教育的积极性，打破我国高等教育严重同质化的现状，从而优化结构、办出特色，构建起多层次、多类型的特色鲜明的高等教育体系，更好地满足不同利益相关者的多元教育需求。
　　（二）历史背景：逐步深化的教育体制改革
　　我国教育领域内的简政放权改革最早发轫于20世纪80年代。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（下文简称“《决定》”）指出：“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”[3]改革意在使高等教育具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。1986年国务院颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，规定了中央部委、地方政府和高等学校各自的权力、职责边界。1993年，国务院相继颁布了《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》《中国教育改革和发展纲要》，强调在政府和学校的关系上要按照政事分开的原则，明确高校的权利与义务，使高校真正成为自主办学的法人实体；在中央政府和地方政府的关系上要进一步确立中央与省级政府分级管理、分级负责的管理体制。1995年，国务院转发了《国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见》，指出高等教育管理体制改革的目标是争取到2000年或稍长一点时间内，基本形成举办者、管理者、办学者职责分明，中央政府和省级政府分级管理、分级负责，以地方政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。1997年，原国家教委出台了《关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》，强调要根据高等教育管理体制改革的目标，加强地方政府对所在地区学校的统筹权，扩大高校的办学自主权和社会参与权。1998年颁布的《高等教育法》和1999年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》在总结前期高等教育管理体制改革经验的基础上，都强调了“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的改革发展方向[4]。
　　对这些政策和法律文本进行分析后可以看出，我国教育领域内的简政放权改革是阶段性渐进的。从1985年颁布《决定》到2010年《纲要》的制定，我国高等教育领域内的简政放权改革从未停止过。审视我国1985年以来的教育行政管理体制改革之路，会发现每一轮新的改革实践都是在已有改革成果的基础上进行细化和深化的[5]，因此当下开展的高等教育简政放权改革正是一场以历次教育行政管理体制改革为基础的教育革命，是对以往所进行改革的深化。
　　（三）理论依据：分权管理理论的传播
　　1追求效率和效益的新公共管理理论。新公共管理理论产生于西方风行凯恩斯主义而经济滞胀、政府公共服务无效率的社会背景之下，其理论基础是自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。新公共管理理论是对威尔逊的“政治——行政”二分论和韦伯的“理想官僚制”论的否定，认为以这二者为主的传统公共管理模式过于僵化和死板，既缺乏对现实变化的敏感性，又易出现政治交易甚至是寻租腐败，会造成政府管理的失灵。新公共管理理论关注的是政府的效率问题，着眼于从制度改进着手改善行政所处的困境，主张政府必须转变包办一切的全能角色定位，集中力量管好自己该管的事情。在新公共管理理论者眼里，政府的职责就是提供公共物品、弥补市场，调节宏观经济、进行财产的再分配，维护市场秩序等[6]。20世纪90年代，美国新公共管理主义者奥斯本和盖布勒在其著作《重塑政府》中提出了10项政府改革主张，包括从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从计划到市场等内容[7]。新公共管理理论是处理中央政府与地方政府、政府与市场之间关系的新依据，其核心就是立足市场对政府进行重新定位，强化中央政府的宏观管理职能，淡化其执行、评价职能，还权于地方政府、社会，以充分发挥地方政府和社会力量在社会事务中的作用。新公共管理理论本质上是一种经济、行政管理理论，澳大利亚、美国、英国等国自20世纪80年代起逐渐将其应用于教育体制改革领域，催生出了校本管理、特许学校、家长择校等教育改革举措，一时成为西方政府信奉的“金科玉律”。与此同时，新公共管理理论也开始传入我国，逐渐成为指导我国进行社会改革的重要理论。