黑户民工子弟学校学生受教育权研究

　　摘要:民工子弟学校是中国市场经济的产物，承担了部分政府无法承担的基础教育责任，避免了大批民工子弟沦为文盲｡然而由于立法的不完善导致政府强行关闭部分不达标的黑户民工子弟学校，影响到学生受教育权的实现｡违宪审查制度可以规制立法的缺陷，比例原则则可以约束政府的过分行为｡
　　关键词:黑户民工子弟学校;比例原则;违宪审查制度
　　中图分类号:G40-011．8文献标识码:A文章编号:(2008)03-0048-08
　　
　　一､黑户民工子弟学校遭遇的法治困境
　　
　　(一)民工子弟学校存在的必然性与必要性
　　民工子弟学校的出现是中国市场经济发展的产物｡城市大规模的扩张与发展需要并吸引大量农村剩余劳动力涌向城市，农民工在为城市建设作出贡献的同时也给城市带来了难题，那就是大批农民工子女随同父母进入城市，生活在城乡结合部，这些正处于义务教育阶段的孩子的上学问题成了政府的老大难｡首先，按照目前的政策法规，这些孩子没有城镇户口，无法进入正规公立学校就学，想进入就要为此支付超出其家庭承受力的借读费;其次，我国义务教育经费由户籍所在地政府财政划拨，其居住地政府没有责任提供义务教育所需的费用，教育经费转移制度不灵活成为学生进入公立学校的主要障碍;再者，城市现有的公立学校根本无法容纳也不愿接受如此庞大的群体｡国家有义务让每个适龄儿童接受义务教育，并在其户籍所在地为其提供了免费的义务教育，但国家的现行政策显然没有考虑到也无法阻止民工子弟流入城市｡在政府为大量农民工子弟就学头疼时，家长为孩子教育犯难时，一些精明的人士从中看到了商机，成立简易学校，聘用师范毕业生为教师，尽管教育质量比不上公立学校，但低廉的收费颇受家长欢迎，因此，民工子弟学校成为民工子弟就学的主要途径｡从教育消费的角度来说，由于消费者的消费能力不同导致了他们对同类商品的质量要求不同，当某种满足需求的方式变得便宜时，消费者自然增加对它的购买而减少对它的替代品的购买｡
　　与公立学校相比，民工子弟学校在办学条件和教学质量方面都存在较大差距，但民工子弟学校的运作完全是市场经济形式，民工子弟到这种学校上学不是强迫的结果，而是受到交换条件约束的选择，这种选择是自愿的｡与其他民办学校一样，我们无法否认民工子弟学校创办人盈利的动机，但这些民工子弟学校为孩子们的教育所作出的贡献远超出有限的盈利，他们分担了政府因教育投入缺位而未尽的责任，他们和遍地开花的餐饮业和发廊不一样，不是可有可无的｡[1]
　　(二)教育法律规范对民工子弟学校的规定
　　涉及民工子弟学校的法律规范包括《义务教育法》和《民办教育促进法》｡《义务教育法》第62条规定:“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行;民办教育促进法未作规定的，适用本法｡”显然《义务教育法》对民工子弟学校的态度并不积极，很消极地将对民工子弟学校的规定像踢皮球一样踢给《民办教育促进法》，《民办教育促进法》第二章关于民办学校的设立，无论其法人标准还是学校的组织管理对民工子弟学校来说都难以达到，可见《民办教育促进法》对民工子弟学校的态度也不友好｡如果仅从国家多渠道发展教育､提高教育质量的角度来说，民办教育起点越高越有利于整体教育水平的提高，但这仅是一种期待，并不完全符合国情｡由此可见，范围广､数量大的民工子弟学校很难在法律上找到合适的位置｡尽管各地根据本地实情出台相关政策宽待民工子弟学校，但不达标的黑户民工子弟学校仍然大量存在｡
　　(三)教育行政机关对黑户民工子弟学校的态度
　　按常理政府应当正视民工子弟学校的作用和成绩，妥善地将之纳入国家教育体系给予扶持､帮助，但事实上，政府将其看作市场经济中亟待整顿的脏､乱､差行业，无视学生的受教育权，强行关闭部分审查不合格､没有办学许可证的学校，也就是我们所称之的黑户民工子弟学校｡审查的标准为是否有足够的教育和课外活动场地，课程设置是否齐全，师资条件是否合格，是否存在安全隐患等，这些标准基本上都是以公立学校为参照｡政府为保障教育教学秩序规范教育市场的出发点是正当的，但其行为手段却不恰当，暂且不论用可望不可即的高标准要求这些私人学校，仅就强行关闭黑户学校行为本身来看也是行不通的，市场经济的政府行为应是顺应市场需求进行宏观规范管理，忽视市场供求关系､违背市场规则，不仅解决不了问题，反而会产生对抗心理，事实也证实了这点，这些被强行关闭的黑户民工子弟学校，犹如野火烧不尽，春风吹又生的小草，在不断的搬迁中存续着，因为这些学校有众多求知的学生追随着｡针对是否可以强行关闭黑户民工子弟学校，议论颇多，教育界主流的观点是，当务之急是考虑让孩子们有书可读，然后再让他们享受符合标准､高质量的教育｡法律界人士观点各异，有人认为应当依法取缔黑户学校，也有人认为应当保护学生的受教育权｡本文拟从宪法违宪审查､宪法诉愿及行政法比例原则的视角分析政府采取一刀切的方式维护公益与学生受教育权利孰轻孰重｡
　　
　　二､民工子弟受教育权的宪法保护
　　
　　受教育权是公民享有的基本权利，民工子弟与其他的学生在宪法上享有同样的受教育权利，其受教育权的防御功能和受益功能不因其身份和地位的不同而改变｡
　　(一)受教育权的防御功能
　　《宪法》第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”｡这也就是说有中国国籍的适龄儿童包括民工子弟在内享有受教育的基本权利｡基本权利机制是对宪政国家用以限制国家权力而发明的理论完备､践行有效的法律工具，它比国家权力分立､制衡机制来得更具针对性｡它的重要功能之一就是抵制国家权力对私人权益的侵害，即防御功能｡公民的基本权利不可侵犯，但要受到公共利益的合理限制，至于合理限制的标准，学者普遍认同“权利本质说”，即国家对基本权利的限制在任何情况下都不得侵害权利的本质，这是基本权利防御功能的最起码内容｡基础教育阶段受教育权的本质如何界定呢?首先是有学可上，无论教育质量的高低，摆脱文盲是最低要求，“文盲是一种持久障碍，在人的一生中，不能读写都将妨碍被剥夺基本教育的个人，将给个人带来无可估量的损失”;[2]其次是受教育权利平等，基础教育应当实现受教育权的实质平等，人人都享有均等的受教育机会和条件;最后是实现所有公民都享受高质量的教育｡对于流动在外的民工子弟来说，尽管政府在其户籍所在地为其提供了义务教育，但因家庭的原因其事实上并不能享有，而在实际居住地其教育选择权的范围大多局限于民工子弟学校，甚至是没有办学许可证的学校｡因此让这一群体享受平等的高质量的教育并不现实，有学可上便成为其受教育权的本质，政府的关闭校门的行为显然侵及学生的受教育权的本质，受教育权的防御功能也就无从谈起｡
　　(二)受教育权的受益功能
　　《宪法》第19条第2项规定“国家举办各种学校，普及初等教育､发展中等教育､职业教育和高等教育，并且发展学前教育｡国家发展各种教育设施，扫除文盲”｡创办各种教育设施是政府的宪法义务，也是公民受教育权实现的基础，受教育权的受益功能体现在:第一，教育条件建设请求权，包括教育设施建设请求权和教育财政请求权｡教育设施建设请求权是公民享有的请求国家设立､保证学习正常进行的各种设施的权利，如果没有教育设施，或者教育设施不足，受教育者可以向国家提出请求，特别是在义务教育阶段，“当现有的教育设施额满之时，国家并不能拒绝儿童或青少年，对其适合的教育供给予以请求，国家有必要创设此等教育设施｡”[3]国家的义务是尽最大可能逐步达到受教育权的充分实现，但对于基础教育国家必须满足公民最低限度的受教育权利｡教育财政请求权是受教育者有权向国家提出教育财政措施的请求权，国家应当有充足的教育投入，保障教育经费适时足额下拨，《义务教育法》对教育经费及其保障作了具体规定，有待政府的贯彻落实｡第二，教育条件利用权，受教育权作为社会权的一种，国家有义务采取积极措施使受教育者能够实际享有现有的教育条件，对于基础教育国家应当免费向学生提供教育设施｡[4]第三，获得教育资助权，《义务教育法》第四十四条规定:“ 各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童､少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费｡”对于家庭经济条件差的民工子弟来说，获得资助是其应有权利，也是其受益权中最易实现的权利｡受教育权的受益功能在于保障受教育者充分实现其受教育权，但对于民工子弟来说显然其受益权是不完善的，这一特殊群体在城市无权享有教育设施建设请求权､教育条件利用权，甚至连获得资助的机会都很少｡