公共财政在职业技术教育发展中的职能定位与政策选择

　　［摘要］从公共经济学的视角看，公共财政具有提供公共品、收入再分配、就业波动熨平和产业扶持导向四种职能。职业技术教育的正外部性、学生普遍较低的经济社会背景、就业波动的熨平功能及产业升级的需要，都决定了公共财政在职业技术教育发展中必须扮演积极的角色。根据公共财政职能理论，必须加大对职业技术教育的财政投资，构建以“输入地模式”为主的办学体制，促进院校之间竞争，保障财政资金的使用效率。
　　［关键词］公共财政 职业技术教育 职能 政策
　　［作者简介］宗晓华（1982- ），男，北京师范大学经济与工商管理学院在读博士，主要研究方向为公共财政、教育财政、人力资本与经济增长。（北京100875）陈静漪（1981- ），女，东北师范大学教育科学学院在读博士，主要研究方向为教育财政、教育政策、职业教育。（吉林长春130024）
　　［课题项目］本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“公共财政框架下教育财政制度研究”（项目编号：05JZD00033）的阶段性成果之一，同时本研究得到了国家留学基金委“2007年国家建设高水平大学公派研究生项目”的资助。
　　［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）06-0005-03
　　
　　一、引言
　　
　　一直以来，社会上存在一个理论和实践的误解，即职业教育具有较强的私人产品属性，应该更多地让市场发挥作用，以市场提供为主，财政应该尽少介入，或者不介入。持此观点的最具代表性的人物是美国经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼。他在其名著《资本主义与自由》一书中这样论述：“职业和专业学校教育没有一般教育所具有的那种临近影响。”①弗里德曼所谓的临近影响就是通常所指的教育的正外部性。这个论述断言，职业技术教育没有普通教育所具有的正外部性，把职业技术教育定位为私人产品，而私人产品由市场提供是最有效率的。由于弗里德曼的巨大影响力，这种思潮迅速在学界和决策层传播，许多人全盘接受这一观点而并未根据我国的实际情况进行批判性地看待。然而，理论上的错误并不可怕，可怕的是机械地应用一个貌似正确的理论来指导一个大国的实践。我国的职业教育发展曾受这种简单化论断的误导，一度出现过的滑坡和衰落，甚至到今天仍没有走出阴影。②
　　作为人口大国，劳动密集型产业和产业区段是我国的比较优势所在，我国经济的崛起在很大程度上依赖于劳工知识技术素质的不断提升。因此，怎么发展职业技术教育成为摆在我们面前的重大课题。是由市场提供为主还是由财政提供为主，是我们必须面对的问题。鉴于此问题的重要性，本文系统地应用公共经济学的理论，从四个方面剖析公共财政在职业技术教育提供中的职能，据此提出我国职业技术教育财政体制未来的改革思路，以供决策者参考。
　　
　　二、公共财政在职业技术教育发展中的职能
　　
　　按照公共经济学对政府财政职能的界定，判断政府和市场之间边界的逻辑起点是市场失灵。凡是市场能够很好解决的事情，政府不应该介入，凡是市场失灵且政府干预有比较优势的地方，政府才能介入。③在公共品提供、收入再分配、宏观经济波动和产业政策方面，市场机制会出现失灵，需要政府财政介入。下面我们从这四个方面，对公共财政在职业教育发展中的职能分别予以分析。
　　1.公共财政的公共品提供职能与职业技术教育。一般认为教育是准公共品，原因是教育具有很强的正外部性，根据正外部性的大小，义务教育可归为纯公共品，高等教育为准公共品，职业技术教育更接近私人品。这是一个十分笼统的判断，极易引起误解。梳理讨论教育产品属性的诸多文献，教育一词至少有三种不同的指谓：教学服务、人力资本、知识技术。第一，教学服务（teaching services），也就是通常所指的三级教育机构所提供的服务，明显具有排他性和竞争性。只要学校有围墙，教室有门槛，想排除谁都轻而易举，对学生进行收费在技术上不成问题，而且由于教学服务的竞争性，多一个学生，教师就必须将注意力多分散到一个对象上，学校甚至因此而必须增加开支。因此，教学服务既具有排他性又具备竞争性，是个典型的私人品，即使从最宽泛的意义上看，它也顶多是个俱乐部物品，根本谈不上公共品。第二，人力资本（human capital），也即通常所说的作为结果的教育（education），指通过教学服务、培训和个人及其家庭的努力而内化在人身上的知识和技能，每个人对自身的人力资本拥有不可共享的产权，可以在劳动市场上提供劳动服务获得收益。第三，知识技术（knowledge and technology），这里的知识技术主要指在一定的技术状态下一个经济体运转所必需的信息和能力的集合。知识技术和人力资本不同，它更接近公共产品的定义，具有非排他性和非竞争性。可持续的增长来源于知识技术的不断更新，而知识技术的增长速率取决于人力资本水平及其增长速度。④
　　从对三个概念的细致区分可以看出，教学服务仅仅是人力资本生产过程中的一个要素，人力资本仅仅是经济生产过程中的一个要素或者是影响生产技术系数的一个变量。教学服务本身是私人品，如果说教学服务具有外部性，那一定是教学服务所内化在人身上的知识和技术具有外部性。知识技术具有两方面的外部性：一种是减少交易费用的稳定外部性（stability externalities）；一种是提高生产效率的增长外部性（growth externalities），相应的，教学服务由于内容侧重的不同也会产生稳定外部性和增长外部性。一方面，普通教育可以使人内化为与整个社会制度和文明相容的价值观念，减少社会冲突，使公民更有效和理性地参与政治活动和决策，从而有助于社会的稳定，产生稳定外部性；另一方面，职业技术教育则可以使人内化一国经济生产中应用的适切性知识技术，从而有助于产业不断升级和经济持续增长，产生增长外部性。
　　职业技术教育产生外部性的机制较为复杂，没有深入研究的人一般难以从理论上把握。综观近半个世纪的文献，概括起来，可以分为两种观点：一种是诺贝尔奖获得者菲尔普斯的观点，即职业技术教育投资形成的社会平均人力资本通过加速技术创新和技术扩散来改变生产函数的技术系数，从而产生外部经济和递增收益；⑤另一种是阿西芒格鲁的观点，即劳动者技能与生产中技术互补，私人增加自身技能投资的同时提高了社会平均人力资本水平，企业据此预期会增加物力资本投资，这导致对技能和非技能劳动的需求增加和价格上升，从而产生外部经济和递增收益。⑥
　　个人或企业投资职业技术教育产生的增长外部性不能得到确定的补偿，在没有政府的干预下，职业技术教育会出现投资不足的状况。从公共财政提供公共品和补偿外部性的职能考虑，政府必须对职业技术教育生产进行补贴。由于职业技术的教学服务只是个人生产人力资本的一个投入要素，因此，对职业技术教育生产进行补贴，并不等于对提供服务的职业技术院校进行补贴。补贴可以采用多种方式，可以对职业技术院校进行补贴，也可以对进行技术型人力资本生产的学生及其家庭进行补贴。两种补贴方式在现实中都有应用，但对学校进行的补贴虽然简便易行却受制于办学体制和地域分布的影响，并且会减损院校之间的竞争。
　　2.公共财政的收入再分配职能与职业技术教育。市场机制导致的分配结果无法保证社会公平。因此，在现代市场经济国家，收入再分配是公共财政的基本职能之一，也是社会文明的基本政治和经济保障。财政的收入再分配职能是通过税收和公共支出等措施来进行干预的。具体而言，一般有以下做法：一是通过累进税率的个人所得税、财产税等来缩小贫富差距；二是通过政府的济贫支出直接转移给贫穷阶层；三是通过政府的社会保障和保险支出来保障低收入人群的基本生活；四是政府通过提供公共投资和服务改善社会福利分布状况。问题是，政府为什么要通过资助职业技术教育来落实财政的再分配职能？根本原因在于，接受职业技术教育的学生绝大多数出身于收入较低的家庭，财政通过对职业技术教育补贴，目标群体较为集中，可以提高他们的职业技术素质，增加就业机会和收入，形成良性循环。职业技术教育的受教育群体，就地域而言，农村学生较多，城市较少；就阶层而言，主要是商业服务人员阶层、产业工人阶层、农民和城市无业、失业和半失业阶层的子女，而国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层的子女较少。根据教育部调查，目前全国中等职业学校一千六百多万名在校生中，绝大多数来自农村和城市中低收入家庭，其中贫困家庭学生约占30%，贫困生总数应该有五百万左右。