我国流动儿童受教育权法制保障存在的问题探讨

　　摘要:从我国流动儿童的受教育现状出发,探究我国流动儿童的受教育权法制保障存在的问题:一是流动儿童受教育权立法滞后,二是流动儿童受教育权行政执法不严,三是流动儿童受教育权监督不力,四是流动儿童受教育权救济不到位。
　　关键词:受教育权法制保障问题思路创新
　　
　　一、我国流动儿童受教育权立法滞后
　　
　　1、部门规章立法滞后
　　1998年公安部和原国家教委联合颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》,这是我国第一部针对流动儿童义务教育的部门规章,《暂行办法》明确规定了主要由流入地政府承担流动儿童的义务教育责任,但是规定“流动儿童少年就学,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可由民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。这就使得一些公立中小学举办“外地班”、“民工子女班”招收流动儿童“有法可依”。 而政府规章中限制流动,就学于民办学校、附属教学班组、简易学校的规定使得儿童在入学机会上产生了不平等的对待,国家并未从立法上做到对不同家背景的儿童一视同仁。
　　
　　2、国家立法未提供平等的受教育机会和条件滞后
　　流动儿童少年由于家庭环境较差,父母受教育程度低,生活不稳定,在流出地所受的教育质量不高等原因,往往学习成绩较差,这样在起点上已与城市儿童少年有相当大的距离,即使能够在入学机会和受教育过程中获得形式上的平等,但仍无法获得实质上的“公平的平等”,国家并未对流动儿童少年因财富、出身、社会地位、文化背景造成的差异在教育体制内通过制定有关法律、政策进行补偿。2006年修订的《义务教育法》第十二条规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”国家并未对流动儿童少年因出身、社会地位、文化背景造成的差异在教育体制内通过制定有关立法进行补救,这是流动儿童受教育权的重要障碍。
　　
　　3、义务教育财政立法的滞后影响了流动儿童受教育权的实现
　　我国现行的义务教育财政体制具有很强的区域性,城市九年义务教育经费是由地方政府的财政支出的,因此,这种财政体制势必会造成地方教育资源、教育要素的彼此不流通,使流出地政府和流入地政府在教育经费拨付上产生矛盾。流动儿童在流入地就学从而会增加流入地政府的教育负担费用,对当地的教育经费造成压力。
　　此外,我国教育经费是由政府根据当地户籍学生数划拨到学校的,流动儿童的教育费用本来是由流出地政府拨付,但现在他们要在流入地公办学校就读,这对于学校来说是毫无效益可言的。如果公办学校能把招收流动儿童的名额给当地居民子女,它所获得的政府投入以及教学管理等方面都将获得更高的权益。因此,流入地政府和当地公办学校都不愿承担这部分由流出地政府转嫁而来的义务。所以说,“地方负责,分级办学”的义务教育财政体制否定了学生对接受义务教育的自由选择权,严重阻碍了流动儿童享有流入地义务教育的权利。
　　
　　二、我国流动儿童受教育权行政执法不严
　　
　　1、流动儿童就读学校环境条件不能达到要求。一方面,大城市的一些公立学校的条件已经十分优越,师资配备精良,为学生的全面发展提供了良好的环境;另一方面,大量打工子弟学校,简易学校硬件条件十分恶劣,更不必谈图书馆、计算机等,更为令人担忧的是,师资素质十分差,大多数教师学历不合要求,无教师资格证。从受教育机会和条件来看,作为义务教育的责任方——国家,没有完全做到从实际上保障受教育权平等。在实质上,国家政府并未做到为流动儿童少年提供充足的受教育条件和生活福利及不平等的补偿。
　　2、义务教育经费的投入达不到法定标准。义务教育法中规定的有关经费投入这一项来说,这些年来义务教育财政投入执法就很不如人意。从1986年到2007年,这二十年的时间,国家对教育的财政投入居然没有一年达到法律规定的标准,翻开这些年来国家教育经费统计年表,虽然每年教育经费的投入都相当巨大,但都没有达到法定的财政投入标准。因此,近十年来,全国各地民办学校的异军突起[1],是教育经费投入执法不严的一个有力的佐证。试想,如果教育财政投入能够真正每年到位,每个学龄儿童都能上学,那么这些民办学校是找不到生存空间的。义务教育财政投入不到位也是导致流动儿童受教育权到不到保障的一个重要原因。
　　
　　三、我国流动儿童受教育权监督不力
　　
　　1、政府对民办学校的监督不力。很多人认为流动儿童在城市就学难问题与城市的教育资源不足不无关系。在外来人口集中居住区,改办或举办一批重点招收外来人口子女的学校。但是流动儿童就读的那些打工子弟学校,实际上并没有作为“学校”的资格,这里作为学生的他们“合法”身份就值得怀疑。首先,这些打工子弟学校,大多没有经过地方行政部门的审批,没有合法的办学手续,学生没有正规的毕业文凭。其次,这些学校办学条件异常简陋,有的学校甚至连一些最基本的教学器具都没有。而这些学校大多没有任何的监督和规范,如教师水平该达到什么要求、学校应该开设什么课程、教学质量应该达到什么标准等等都是由办学者自己决定。而这些办学者和教师在办学之前,又大多没有任何经验,更没有接受过专业培训,以至于有的学校只有一名教师(办学者自己),只开设语文、数学等两三门课程。孩子们在这样的学校受教育并不能谓之“受教育”,也就不是我们通常所谓的正规的“受教育者”。甚至连毕业证也拿不到,升学时更能体现。政府对这些民办学校的缺乏监督。
　　2、政府对流动儿童受教育权的监督不力。对于流动人口子女受教育权而言,其被侵害的原因显得较为复杂。既有属于学校和家庭的原因,也有属于社会的原因,但是最为关键的还是属于各级政府监督保障不力的原因。2003年教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动社会保障部制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》明确指出以流入地政府所应承担的责任和义务作了明确的规定,但在操作层面政府对流动儿童受教育权的监督还是不够的。
　　
　　四、我国流动儿童受教育权救济不到位
　　
　　1、流动儿童家长的法律知识匮乏影响了流动儿童受教育权的实现。由于文化程度、信息获取渠道、职业等条件的限制,流动儿童家长的法律、家庭教育等知识极度匮乏,特别是对有关儿童方面的法律及法律常识知晓度不高。大多数家庭不知道《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教育法》等,对有关流动儿童受教育权方面的信息了解较少。流动儿童家长对子女保护的教育法制知识相对欠缺,因此,一旦流动儿童受教育权遭到侵害,很难有效地运用法律武器来保护到流动儿童的受教育权。
　　2、司法救济不到位制约了流动儿童受教育权的实现。流动人口对义务教育权利认识不足。流动人口中大部分文化素质不高,尽管他们希望自己的子女通过教育改变自身的状态,但是却因为种种原因,他们要么是花费更大的气力进入流入地公办学校就读,要么是进入条件不足的简易学校就读,甚至是无奈之下只得让其子女辍学在家等。流动人口感到不公平但对此却无能为力。他们并没有意识到接受义务教育是其子女的一种法定权利,可以采取司法救济法律手段对其进行维护。前面提到我国宪法、教育法以及义务教育法都对义务教育权利提出了或多或少的法律依据,流动人口对之恐怕知之甚少,因此其子女的义务教育权利受到侵害也很少想到采取法律手段进行维护,[2]。因此,我国流动儿童受教育权采取司法救济是一片空白。
　　
　　注释:
　　[1]佘凌、罗国芬.流动人口子女及其教育:概念的辨析[J].南京人口管理干部学院学报,2003.(4).
　　[2]焦健全.流动人口的权利视角[J].人口与经济,2002,(3).
　　参考文献:
　　[1]苗连营.受教育平等权利实现中的国家责任[J].华东政法学院学报,2006(2).
　　[2] 龚向和.受教育权论[M].中国人民公安大学出版社, 2004.
　　[3] 曾庆伟.从政策走向法制——义务教育投入保障之思考[J].当代教育科学.2003(17).
　　[4] 高如峰著.中国农村义务教育财政体制研究[M].人民教育出版社,2005.
　　作者简介:刘建发(1971—),男,湖南衡阳人,副教授,硕士,从事法学理论研究。