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从改制学校的强制规范透视办学体制改革

无忧文档网    时间: 2019-11-10 06:22:38     阅读:


  党的十七大报告指出,要“坚持教育公益性质”。以2006年新《义务教育法》的颁布施行为标志,国家对中小学公办改制校进行强制规范,改制学校历经了十多年的利弊纷争之后走向终结。本文在分析改制校试验告终原因的基础上,探索当前强制规范改制学校的措施,并就新一轮中小学办学体制改革的深化提出对策建议。
  一、改制校试验告终的原因分析。
  “公办中小学改制学校”又称为“体制改革试点校”,始于1993年,是在国家大力加强办学体制改革的背景下进行的。国家办学体制改革最初的政策预期是:针对公办中小学办学体制僵化、缺少竞争活力、办学质量不高、效率低下的种种弊端,对我国一些大城市的少数中小学校实行体制改革,即在不改变学校公办性质的前提下,深化学校运行机制改革,在办学经费筹集、人力资源配置、教育资源利用、教育教学组织等诸多方面进行大胆改革,从而达到创新办学模式、整合民间资源、提高办学质量和效益的目的。
  回顾改制校走過的十多年历程,尽管国家、政府、学校、教师、家长和学生均不同程度受益,但总体上背离了国家办学体制改革的初衷和义务教育均衡发展的目标。分析改制校试验告终的原因,可作为前车之鉴,开展新一轮真正的办学体制改革。
  1.削弱了国家履行义务教育的责任。
  在改制试验的前期,确实有一批学校是出于探索新的教育教学途径的需要,希望通过办学体制方面的改革,寻找突破“应试教育”、实践素质教育的有效途径。但当改制学校的财政仍严重依赖于升学率的社会评价时,这一美好希望注定难以实现。于是,改制的主要动力也从学校争取更大的办学自主权转变为学校和政府都更多地关注由此产生的现实和潜在的经济利益。而几乎所有改制学校都被停止了政府的公共财政支持则更进一步说明,减轻财政压力变成了政府推动公办学校改制的重要动机。通过改制校的方式来发展教育,实际上卸除和转移了政府应当承担的提供义务教育的责任,违背了义务教育的本质特征。随着国家再次明确政府为义务教育提供经费保障的责任,并逐步实施免费义务教育的政策选择,改制校的终结成为历史的必然。
  2.违背了义务教育的公平优先原则。
  改制校的缘起,还由于优质教育资源短缺,大中城市的重点校供不应求。以重点校、示范校和实验校为依托的改制校的尝试,最初期待能吸纳社会资源扩大优质教育资源,弥补办学经费的不足。可执行的结果是:吸纳的社会资源主要是学生的学费收入,尽管从学生及家长的角度,是因为优质资源的扩大而增加了选择的机会,但教育的成本更大,不仅作为纳税人子女应享有的权利得不到,还要分担“走关系”的腐败成本。而重点校在办学条件、师资力量方面都是国家长期支持和倾斜的结果,实际上也是纳税人举办的学校,在义务教育发展普遍不均衡的情况下,理应具有更多的公益性质。改制校利用占有的优质公共资源为少数有权、有钱者提供服务,给乱收费和择校等不正之风披上了“合法”外衣,违背了义务教育公平优先的原则。
  3.扰乱了民办学校的发展秩序。
  面对20世纪90年代出现良好发展势头的民办(私立)中小学校,一部分家长拿较多的钱送孩子进私立学校。有教育行政领导认为,与其让私立学校来赚钱,不如收到公立中小学手中,弥补教育经费的不足。由于家长投资是让孩子享受优质教育,所以只能选择办学质量好的学校改制,以吸引家长。虽然改制学校不能再得到财政拨款,但因为有强大的政策性保护,社会认可度高、师资优秀稳定,使他们在与民办学校的竞争中处于更加有利的市场位置,从而构成对民办学校的不公平竞争。2000年以后,由于受到改制学校的全面打压,再加上发展初期的办学不规范、教师队伍不稳定、投资风险巨大等自身问题,纯粹的民办学校越来越“边缘化”。一些城市里除去以打工子女为对象的民办学校外,义务教育学段生源严重萎缩。
  4.钳制了公办薄弱学校的改造。
  改制校兴办的十多年里,我国中小学校际之间的差距呈现出越来越大的趋势。学校改制之后,一般都以各种方式迅速积聚当地最好的校长和教师。有的地区为积聚优质资源,甚至举全力公开招聘或强行征调优秀教师加盟。当有限的教育资源被投入到改制名校建政绩工程的时候,当地的薄弱学校相对于过去必然更加薄弱。甚至部分原本教育质量不错的学校也沦为一般学校,因为没有赶上改制这趟车,没有获得择优生、高额收费的资格,只能眼看着优秀教师流失,对口入学的好生源另觅他校。而好学校改制收取的费用有一部分是用于学校条件和成员待遇的改善,政府的补贴也根本不能满足薄弱学校改造的要求。加之有些地方政府部门出于私利,将统筹经费挪作他用,使得改造薄弱学校的目标无法实现。
  5.弱化了学校内部改革的动力。
  不可否认,一些改制校在教育投资体制、用人机制和收入分配机制改革,在教育理念、教育模式和素质教育等方面进行了积极的探索。但政策支持、依托名校办学是很多改制校成功发展的重要原因。换言之,改制学校所拥有的“财政、师资、质量、特色和生源”等优势并非因改制而生,只是使得原有的优势更加凸显。而更多的学校,借助收费改善了条件,同时借助公办“保护伞”,反而缺乏危机感,缺少改革教育教学的真正动力。对于改制后学校的课程设置与教学改革、招生名额分配、学生评价、学校管理权限、学校与政府主管部门的关系等问题,一些改制学校的校长回答是“和公办学校差不多”。可见改制校与办学体制改革预期的结果相差甚远。
  二、改制校强制规范的措施探索。
  公共政策在执行过程中难免走样,或者最初的设计就有问题,解决实践中出现的问题、纠正设计中的错误或者根据形势的变化作出政策调整也就显得非常必要。其实,早在1998年,国家就已作出政策调整,由国务院转发教育部的通知,明确反对优质公办学校改制,并要求各地严格控制改制学校的数量。但由于地方政府、改制校业已形成了部门的既得利益,再加上没有其他配套政策的跟进,各地公办学校改制的步伐并没有停止。

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