我国农村义务教育财政投入执法的措施

　　摘要:文章在分析我国农村义务教育财政投入执法存在问题的基础上,提出了农村义务教育财政投入的执法措施:加强执法队伍法治教育,为农村义务教育财政投入执法提供组织保障;依法行政,认真落实各项农村义务教育投入法定指标;建立健全教育财政转移支付制度,确保农村义务教育财政投入公平;加大监督力度,确保农村义务教育财政投入执法到位。
　　关键词:农村义务教育;财政投入;执法;措施
　　
　　一、我国农村义务教育财政投入执法存在的问题
　　
　　我国义务教育财政投入不足,尤其对农村义务教育的财政投入严重不足。近二十年来,实施农村义务教育的经费除财政拨款外,近一半的农村义务教育经费由教育集资和征收教育费附加等支撑。随着2000年后农村“税费改革”的实施,农村取消教育费附加和教育集资,这两项教育经费来源取消后,使本已严重不足的农村义务教育经费更加短缺,给农村义务教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难:农村义务教育经费总量不足,农村中小学生均预算内事业费和公用经费严重偏低,对我国农村义务教育的发展已经产生许多不良影响。这种经费不足与实际教育需求的不断扩大的状况直接导致了中小学生生均教育经费偏低、教师工资得不到有效落实、农村中小学的办学条件得不到根本改善等等。同时我国还存在着教育财政投入的错位问题,如我国在高等教育和农村义务教育方面的财政投入比例欠妥,把有限的财政投入经费过多地投向了高等教育,农村义务教育财政投入比例偏低;各级教育预算内生均经费分配存在不合理现象,农村义务教育财政投入偏少;所有这些农村义务教育财政投入不足、投入错位的现实问题引发了对如何保证农村义务教育财政的投入思考。
　　与此同时,《义务教育法》、《教育法》等教育法律在具体操作农村义务教育财政投入过程中,还是显得针对性较差,在实践中并没有完全发挥其应有的法律效力,导致我国在农村义务教育财政投入执法一直不到位。此外,加之农村义务教育财政投入执法监督不严,所以时至今日,社会上还有大量的违背《义务教育法》及教育法规中关于农村义务教育财政投入执法的现象存在。如1993年2月,颁布了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》),《纲要》提出教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长,1999年公布的《面向21世纪教育振兴行动计划》以及2006年新修改的《义务教育法》,再次强调了上述规定。但从实际执行情况看,一些地方并没有严格执行上述规定。而《纲要》提出的国家财政性教育投入占国民生产总值的比重在20世纪末达到4%的目标也没有实现,而实际上2000年仅为2.87%(1997年为2.50%、1998年为2.55%、1999年为2.79%、2001年为3.19%、2002年为3.14%),我国财政性教育投入占GDP的比重一直徘徊在3%左右,与既定的4%目标相差甚远。农村义务教育财政投入占国内生产总值比重低于世界上发达国家6%的平均水平和发展中国家4%的平均水平。
　　对于中国这样一个受教育人口庞大、农村义务教育投入体制以财政投入为主的国家来说,农村义务教育财政投入出现上述情况将直接阻碍农村义务教育事业的发展以至影响整个经济的发展,影响到国民素质的提高。可以说是所有执法中最薄弱的方面,这一方面是因立法不完善所致,但更重要的还是有法不依、执法不严。目前的现实情况则仍然令人忧虑,教育优先发展战略地位没有真正落实,而实际上只是处于“略战”地位的境地,有些地方只顾上经济项目,建楼堂馆所,搞开发区等,却舍不得投资义务教育,甚至出现挤占、挪用农村义务教育财政投入经费的状况,农村教师待遇偏低长期未获解决,近年来农村教师流失量不断增加,农村师资队伍不稳;农村学校的教学科研仪器设备严重不足和老化及实践环节经费短缺,农村教学质量难以保证,办学难以为继。因此,现在的问题在于真正贯彻落实农村义务教育财政投入,对农村义务教育财政投入法律责任具体化、规范化,增强可操作性,使得落实到位。为此,必须强化农村义务教育财政投入执法措施。
　　
　　二、我国农村义务教育财政投入执法措施
　　
　　(一)加强执法队伍法治教育,为农村义务教育财政投入执法提供组织保障
　　第一,加强法治教育,提高财政投入执法人员的法律素质。执法人员的法律素质,是执法人员认真履行职责,自觉依法执法的思想保证,关系到农村义务教育财政投入法律、法规能否正确执行,特别是对具有自由裁量的农村义务教育财政投入执法行为而言,更是如此。因此,需要加强对执法人员的法治教育,提高执法人员的法律素质。从目前来看,政府不能依法保证农村义务教育投入,首先反映出一些政府的主要领导法制观念淡薄,他们习惯于靠主观意志和行政命令行事,因此,加强领导干部的法治观念更为重要。政府领导思想中有了“法”,即使财政上再有困难,也能较好地解决农村义务教育财政投入经费问题。
　　第二,加强对农村义务教育财政投入执法人员的业务培训,提高业务素质。农村义务教育财政投入执法工作具有较强的权威性,也是一项专业性较强的工作,要求执法人员掌握必要的专业知识。作为农村义务教育财政投入执法人员,除了精通教育法律规范和财政预算法律法规,与此同时还要具有一定的教育科学知识,否则,很难把握农村义务教育财政投入执法领域的特殊性。因此,组织农村义务教育财政投入执法人员进行专门的培训,是提高其业务素质的重要途径。
　　第三,建立和完善自上而下的农村义务教育财政投入执法机构。在各级政府及财政部门设置专门执法的机构,配置专职的农村义务教育财政投入执法人员,改变农村义务教育财政投入执法不设专职或基本不设专职的执法人员的现状。同时做到能在农村义务教育财政投入领域能够享有到现代科技发展所带来的现代化的执法工具,以提高执法水平。
　　
　　(二)依法行政,认真落实各项农村义务教育投入法定指标
　　第一,法律规定了各级政府举办教育的责任,我国教育财政投入要至少达到国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例应达到4%,以后每年应逐步提高;教育经费要占年度财政支出15%;中央政府依法保证上述两个比例的落实并逐年有所提高,地方政府(县级以上政府)应依法做到“三个增长”和其他法定投入义务,那么,关键在于如何落实教育财政投入法定义务。应该明确和落实教育投入法规的各项法定职责。为了确保义务教育财政投入法规的实施,必须进行法定职责分解,将法律规定的职责落实到县、省级以上政府,使县、省级以上政府,依法明职、各尽其责、保证义务教育财政投入。同时,县、省级以上政府对农村义务教育财政投入,客观上存在一个“下限”指标,政府农村义务教育财政投入所具有的各方面功能的正常“到位”,要以相应的教育投入规模为前提。政府的农村义务教育财政投入,至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要,保证教育机会均等化目标的实现以及教育事业的稳定发展。
　　第二,国家财政性教育投入要达到GDP的4%及其“三个增长”,是我国教育财政投入的必然选择。从这个意义上讲,4%和“三个增长”的目标已不是可不可以实现或者能否实现的问题,而是应当完成、必须完成的一项重要的法定责任。因此,我国县、省级以上政府应当依据各地社会经济发展,尤其是经济发展的实际状况,对4%的投入总指标进行分解,按经济发达地区、次发达地区和不发达地区进行分类指导,使各地从实际出发确定自己的财政教育投入指标;财政投入计划指标宜逐级下达,国家的分类指标原则上宜按经济发达程度下达至省、自治区、直辖市一级,基层指标应由地、市确定和协调。在对基础教育实行“分级办学,分级管理”政策的改革中,要对教育的财政责任进行进一步的分解,按照各级各类教育的性质与特点,明确中央和县、省级地方政府的财政投入责任,规定出中央和各级地方政府的负担份额。应通过完善农村义务教育财政投入的决策程序和管理体制来提高农村义务教育投入分配的科学化和规范化。