【基于审计视角对政府投资工程中暂估价的思考】 审计时如何审暂估价

基于审计视角对政府投资工程中暂估价的思考　　

按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）的规定，暂估价是指招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。在政府投资审计工作中，经常会遇到工程项目招标控制价中部分材料、工程设备以及专业工程暂时无法确定价格，对于这种情况，设置暂估价是一种常用的，具有操作性的解决办法。但目前在暂估价项目实施过程中存在许多问题，给工程建设项目依法顺利实施造成了不良的影响。笔者就审计工作中遇到的实际情况，结合个人观点对存在的问题进行剖析。　　

某工程是市政府重点工程，以施工总承包的方式进行发包。建设单位委托招标代理机构编制的标控制价为265185321.01元，其中：安装工程专业工程（包括电梯、综合布线、有线电视、视频安防、公共广播等）暂估价为810.6万元，室外总图工程（包括：道路广场、室外绿化、运动场、篮球场、主门楼、室外围墙、排球场、羽毛球场、综合管网、室外照明工程）4593.94万元全部作为暂估价计入招标控制总价，但招标文件中并未对暂估价部分最终造价的确定提出实质性的原则。施工总承包单位某集团以248294127.37元中标，签订了施工总承包合同，但合同也未对暂估价部分进行明确处理方式。项目进展到后期，由于前期工程结算争议较大等多方面因素以及暂估价部分最终合同价迟迟不能确定，总承包单位产生了抵触情绪，导致工期大幅拖延，项目整体进展缓慢。　　

笔者认为导致该项目形成这样的局面主要有以下几个原因：　　

一是暂估价设置随意。部分项目暂估价设置比重过大，或将标准明确的材料设置为暂估价项目，造成后期变更数量过多、金额过大，影响到后期合同管理和工程结算审计，也增加了建设单位的风险。个别项目存在以设置暂估价为名肢解工程、规避招标、暗箱操作行为，极易滋生工程建设贪污腐败现象。　　

二是对暂估价的标准不一。目前七部委27号令规定暂估价应由项目发包人与总承包人“共同依法组织招标”，实践中很容易被理解为双方共同作为招标人。尽管也具备可操作性并得到一些认同，但这与现行提倡的责任主体一元化的施工总承包理念不相吻合，也不便于合同履行，到底应采用何招标方式缺乏统一认识和规定。部分暂估价材料品种繁杂，招标人对后期频繁招标存在抵触心理，由于缺乏统一规范，个别项目打擦边球规避招标或虚假招标，给招投标日常监管带来很大的难度。。　　

三是暂估价合同管理主体混乱。建设单位、总承包方在暂估价招标、采购方面的权利义务关系约定不明确、不合法、不合理，导致暂估价项目在采购、结算过程中存在争议，使工程项目的建设进度和质量受到影响。　　

四是暂估价后期监管缺失。对总承包招标中涉及的暂估价项目在后期的实际采购方式缺少有效监管体系，个别项目业主利用标后监管缺失，将应依法招标的暂估价材料直接指定供应商，容易导致国有资金的流失和滋生腐败行为，也可能给工程质量带来十分不良的影响。　　

暂估价实质上是据实调整结算的，实质上无形中使施工单位的风险转向建设单位，并且暂估价占总价比重越大风险转移越多。加强对暂估价的全过程管理，有利于对工程总造价的控制。如果忽视暂估价管理，会严重影响工程项目的投资、进度和质量三大控制，也给工程竣工结算和审计工作带来重重困难。为此，暂估价管理是整个工程项目管理的一个重要环节，应引起高度重视。笔者下面将从暂估价的设置范围、暂估价招投标的组织、暂估价部分合同管理以及暂估价部分竣工结算的处理方式等四个方面谈谈对暂估价工程项目的管理几点建议。　　

一、明确暂估价项目的设置范围　　

在工程建设中设置大量暂估价项目，使通过公开招标竞争确定价格失去了意义，与推行工程量清单计价方式的初衷相违背，所以对设置暂估价需要有一个范围限制，对图纸明确和常用项目等不允许列入暂估价。一般情况设置以下几个类别：第一，设计文件和招标文件不能明确规格、型号和质量的材料设备。例如：安防设备、电梯设备等；
第二，同类产品在品质、性能及价格等要素上存在较大差异、档次不一的材料设备，例如：一些高档建筑的地面砖、石材；
第三，某些总承包单位无法自行完成，需要通过分包的方式委托专业公司完成的分包工程，例如：钢结构工程、幕墙工程等；
第四，有些技术要求较高的专业工程，例如：定向爆破、拆除工程等；
第五，建设单位为了统一建筑外观或与已有的设备配套等，需要选用以前已经使用过且比较成熟的产品。　　

二落实暂估价项目的招标组织原则　　

(一) 、暂估价中的材料、工程设备　　

对暂估价项目承发包方式，《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500―2013）中作了明确的规定，发包人在招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备属于依法必须招标的，由发承包双方以招标的方式选择供应商。中标价格与招标工程量清单中所列的暂估价的差额以及相应的规费、税金等费用，调整总承包合同价款。发包人在招标工程量清单中给定暂估价的材料和工程设备不属于依法必须招标的，由承包人按照合同约定采购。经发包人确认的材料和工程设备价格与招标工程量清单中所列的暂估价的差额以及相应的规费、税金等费用，调整总承包合同价款。　　

(二)暂估价中的专业工程　　

发包人在工程量清单中给定暂估价的专业工程不属于依法必须招标的，应按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500―2013）中9.3工程变更条款的规定确定专业工程价款，并以此为依据取代专业工程暂估价，调整总承包合同价款。发包人在招标工程量清单中给定暂估价的专业工程，依法必须招标的，应当由发承包双方依法组织招标选择专业分包人，并接受有管辖权的建设工程招标投标管理机构的监督。除合同另有约定外，承包人不参与投标的专业工程分包招标，应由总承包人作为招标人，但招标文件评标工作、评标结果应报送发包人批准。与组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签约合同价（投标总报价）中。总承包人参加投标的专业工程分包招标，应由发包人作为招标人，与组织招标工作有关的费用由发包人承担。同等条件下，应优先选择承包人中标。应以专业工程发包中标价为依据取代专业工程暂估价，调整总承包合同价款。　　

(三)完善总承包项目暂估价部分合同管理　　

发包人在与中标人即总承包人签订总承包合同时应对暂估价的计价应有一整套的详细而周密的约定：包括明确暂估价中暂估材料和暂估专业工程的计价范围、总承包合同中招标人、总承包人、分包人之间各自的权利和义务、属于法定招标范围之内的暂估价采用何种招标方式确定材料供应商和专业工程分包商以及相应的材料单价和工程分包价、属于法定招标范围之外的暂估价如何由招标方和总承包方共同认质认价以及共同选择专业分包商、是否指定分包、如何共同确定工程分包价款的一系列方法和程序等。此外还包括暂估价的付款方式、暂估价的结算方式和结算方法应在总承包合同中有明确的约定。　　

笔者认为恰当的做法应是仍由总承包中标人作为招标人，其原因一是总承包范围的暂估价材料及专业工程的采购主体为总承包人；
二是其质量、安全和工期责任均归于总承包人，采购合同应当由总承包人签订，而根据合同法要约承诺机理，如果招标人作为招标主体一方发出要约邀请，势必要作为合同的主体与中标人签约。因此，为了避免出现两方作为共同招标人、一方作为合同主体的法律难题，招标主体仍应是施工总承包人，建设项目招标人参与的所谓共同招标可以通过恰当的途径体现建设项目招标人对这类招标组织的参与、决策和控制。具体约定应体现下列原则：一是项目业主的参与主要体现在对暂估价项目招标文件、评标标准和方法等能够体现招标目的和招标要求的文件进行审批，未经审批不得发出招标文件，甚至可以在总承包项目招标文件中明确约定，相关暂估价后期招标项目的招标文件只有经过建设项目招标人审批并加盖其法人印章后才能生效；
二是评标时建设项目招标人可以可以派代表进入评标委员会参与评标，否则，中标结果对建设项目招标人没有约束力，并且，建设项目招标人有权拒绝对相应项目拨付工程款，对相关工程拒绝验收。 　　

(四) 严控暂估价项目竣工结算　　

竣工结算时，调整暂估价价款应注意如下：一是暂估材料、工程设备单价确定后，在清单综合单价中只应取代原暂估价，不应再在综合单价中涉及企业管理费或利润等费用变动，材料暂估价差价是否计取除规费、税金等费用应在总承包合同中明确规定；
二是应勘察现场了解工程实际发生情况，签证记录签字是否齐全。暂估价工程量的确定，如果该项没有发生变更，则按竣工图算出相应工程量乘相应实际价格进行调整；
三是对于因质量不合格而返工的或以次充好的暂估价解决方法，应在总合同中明确规定。　　

暂估价项目的工程造价管理，是一项极其繁琐的工作，对工程总造价的影响非常大。加强暂估价造价管理有利于提高建设投资效益，特别对于政府投资的项目有利于加强廉政建设，站在从严治党的高度促进提升政府投资市场“阳光工程”的形象。只有从建设项目招标投标、施工、竣工结算三个阶段加强暂估价造价的全过程控制，依据相关法规、完善相关制度，做好周密细致的计划安排，抓好关键环节，才能收到满意的效果。